10 tezí předsedy vlády k budoucí podobě Evropy

Přednáška předsedy vlády Petra Nečase u příležitosti společného vystoupení se spolkovou kancléřkou Angelou Merkelovou na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, 3. dubna 2012.

Vážená paní kancléřko, Vaše Magnificence pane rektore, Spectabilis pane děkane, dámy a pánové, milé studentky a studenti,

je pro mne opravdu ctí, že mohu dnes vystoupit na půdě collegia maxima pražské právnické fakulty, nejstaršího právního učení ve střední Evropě. Dnešní setkání je zasvěceno budoucnosti Evropy a evropské integrace. Pokusím se být maximálně stručný, aby zbyl čas i na diskusi. Proto spíše nastíním několik klíčových tezí, ve kterých se pokusím oponovat některým zaběhnutým klišé a současně nastínit vlastní vizi dalšího vývoje.

1) Mojí první tezí je, že evropská integrace od počátku byla a měla by zůstat politickým, nikoliv pouze ekonomickým projektem.

Mnohdy se zdá, jako by mezi ideou vnitřního trhu a ideou hlubší politické unie byla jakási diskrepance. Odlišuje se údajně původní „pouze“ ekonomická a novější, tzv. „už“ politická integrace. Ve skutečnosti byla myšlenka sjednocení Evropy od počátku politickým projektem.

Vytvořením prostoru volného obchodu bez bariér, následovaného systémem klasických čtyř svobod, měla být Evropa propojena tak, aby byl zabezpečen její mírový rozvoj. Nelze proto hledat rozpor mezi ekonomickou a politickou integrací.

2) Moje druhá teze zní: Namísto hašení požárů je třeba se zaměřit na jejich prevenci, a to na základě strategického politického rozhodování.

Problémem minulosti i současnosti je, že k prohlubování integrace docházelo v důsledku jakýchsi zdánlivě automatických tlaků, na základě ad-hoc nutností. Důsledkem jedné směrnice byla nutnost přijetí jinou směrnici, která vedla k nutnosti otevřít primární právo.

Tento funkcionálně definovaný model však má své hranice, když začíná pronikat do jádrových sfér působnosti státu, jakými jsou volba hospodářského a sociálního modelu či zahraniční a bezpečnostní politika.

Diskuse o přesunech pravomocí by měla být vedena na základě jasné politické úvahy a dlouhodobé vize, čeho má být dosaženo. Rozhodnutí by neměla jen neustále reagovat na aktuální krátkodobé problémy, ale měla by být přijímána s ohledem na dlouhodobé, strukturální potřeby. To platí i pro současné snahy o řešení krize v eurozóně.

3) Moje třetí teze zní: Měnová unie se bude muset více integrovat, aby přežila.

Příčiny současné krize neleží zdaleka jen v nezodpovědném chování vlád, které se zadlužovaly, a bank, které jim půjčovaly.

Problém leží daleko hlouběji, a to v samotné struktuře evropského hospodářství a neustále klesající konkurenceschopnosti. Pokud je ekonomika konkurenceschopná, má důvěru trhů a investorů.

Pak ani určitá míra zadlužení nemusí být problémem. Tím samozřejmě nehoruji za vysoké schodky a dluhy. Pouze chci říci, že klíčovým prvkem není fiskální politika sama o sobě, ale hospodářská politika a udržení konkurenceschopnosti. Ukazuje se, že stvoření měnové unie bez toho, aby byla unií fiskální, ale také skutečnou unií hospodářskou – chcete-li, můžeme mluvit o unii konkurenceschopnosti, – nebylo správným krokem. Řešením však již v tuto chvíli nemůže být rozpad eurozóny, ale její posun do dalších stádií integrace.

4) Moje čtvrtá teze zní: Uniformní model stejné míry integrace pro všechny státy Evropské unie je diskutabilní.

Jestliže se dnes eurozóna musí dále integrovat, znamená to nutně posun směrem k Evropě několika integračních modelů. Záměrně nechci používat pojmu dvourychlostní Evropy. Nejde tu totiž ani o rychlosti, ani o rozdělení na dvě skupiny. Daleko trefnější je koncept tzv. variabilní geometrie. Tedy integrace s jedním společným základem platným pro všechny a řadou doplňkových oblastí sdílených vždy různými skupinami států podle jejich potřeb a vůle. Je jasné, že členové měnové unie mají větší potřebu koordinace hospodářských a fiskálních politik než ostatní země. Není správné, pokud jsou drženi v šachu některým nečlenem eurozóny méně vstřícným další integraci.

Stejně tak ale není správné takový stát nutit, pokud necítí – stejně tak legitimně – potřebu integrace daného typu.

Totéž platí i v dalších oblastech, ať je to schengenská spolupráce, úprava jednotného patentu nebo sjednocování rodinného práva. Je tak zcela legitimní, pokud v některých oblastech hodlají určité státy pokročit v harmonizaci či koordinaci dále než ostatní, aniž by jim v tom kdokoliv bránil. Důležité pouze je, aby přitom nenarušovaly spolupráci celé dnes sedmadvacítky, v budoucnosti vyšší číslo, zejména ve vnitřním trhu.

5) Moje pátá teze zní: Je třeba prohloubit vnitřní trh jako základ myšlenky integrace.

Jak jsem již řekl, idea vnitřního trhu bez bariér není motivována jen ekonomickým zájmem, ale má sama hluboký politický obsah.

Na ní ostatně idea sjednocování Evropy od počátku stála. Vnitřní trh je právě tím základem, který musí sdílet celá sedmadvacítka ve stejné podobě.

V posledních letech se zdá, jako by tu Evropská unie tak trochu ztrácela dech. Liberalizace služeb zůstává stále z velké části na papíře, stejně jako liberalizace energetiky. Namísto odstraňování administrativních a regulatorních překážek vytváříme stále nové unijní normy bez sledování jejich hospodářských a finančních dopadů. Navíc se někdy do Unie vrací duch protekcionismu, často pod pláštíkem tzv. reciprocity. Na iniciativy „buy American“, „buy Asian“ a podobně ovšem nesmí Evropská unie odpovídat sloganem „buy European“. Cílem nemůže být do sebe uzavřený a pomalu upadající evropský prostor. Našim cílem musí být prosazení myšlenky volného obchodu.

6) Moje šestá teze zní: Nástrojem další integrace by měla být spíše koordinace než harmonizace a přenosy pravomocí.

Domnívám se, že harmonizační kroky by měly být soustředěny jen do jasně vymezené oblasti vnitřního trhu. Zde byly a mohou být nezbytné i kompetenční transfery. Naopak v dalších oblastech integrace, ať je to hospodářská politika i politika zaměstnanosti, sociální politika, podpora vědy a výzkumu a další sféry, je daleko vhodnější cestou metoda koordinace. Jinými slovy, není zde třeba harmonizovat právní předpisy, ale přibližovat a koordinovat politiky, aniž by se státy musely vzdávat svých pravomocí.

Důležité přitom je, že jsou to členské státy, jež společně rozhodují o tom, které oblasti a jakým způsobem koordinovat. Cesta koordinace může být i jakousi kompromisní variantou mezi tzv. komunitární a tzv. mezivládní metodou. Ostatně paní kancléřka Merkelová zcela správně již před několika lety upozornila, že vhodnějším pojmem pro označení polisabonského standardu rozhodování v Evropské unii je označení „unijní metoda“. Volat dnes po posilování tu komunitární, tu mezivládní metody je již z hlediska pojmů již překonané.

Někde se hodí cesta unifikace, jinde harmonizace a jinde koordinace. Je nesmyslné tvrdit, že jedna cesta je vždy ta správná a druhá vždy ta špatná. Evropská unie a její jednotlivé politiky jsou příliš rozmanité na to, aby je bylo možné podřídit jediné formě rozhodování.

7) Moje sedmá teze zní: Je nesprávné nahlížet na budoucí fungování institucí Evropské unie optikou státního útvaru.

Institucionální systém Evropské unie by neměl abstraktně kopírovat ústavní systémy členských zemí a jejich rozhodovací mechanismy. Spíše než důslednou dělbu moci mezi legislativou a exekutivou pokládám v případě nadnárodního systému za klíčové oddělení prvku originární politické moci na jedné straně a odvozené administrativní moci na druhé straně, resp. prvku rozhodování institucí reprezentujících primárně státy (mám na mysli Radu a Evropskou radu) a institucí od nich odvozených, na prvním místě Evropské komise.

Evropský parlament zde hraje také svoji důležitou politickou roli, ale tu pokládám – obdobně jak to naznačuje judikatura německého Spolkového ústavního soudu – za doplňkovou. Evropský parlament podle mého názoru nemůže ve svém postavení zajistit legitimitu rozhodování, protože nereprezentuje žádný démos konstituující se kolem určitých společných témat. Může ovšem na druhé straně přispět k transparentnosti legislativního procesu.

Konstruovat fungování EU podle vzoru států by bylo chybné již s ohledem na prostý fakt její velikosti. Občané dokáží daleko lépe přijmout odpovědnost za chod takového útvaru, v němž jsou schopni dohlédnout na dopady rozhodování, v němž hrají roli skutečné veřejnosti. V příliš velkém útvaru nutně klesá reálná možnost skutečně demokratického výkonu moci a demokratické kontroly. Roste zde teoreticky prostor pro dominanci nevoleného úředního aparátu, ale i pro frustraci občanů, kteří rozhodnutí přicházející „shora“ nejsou schopni vnímat jako svá vlastní, legitimizována jimi samotnými. Tím nechci tvrdit, že je rozhodování v Unii nedemokratické.

Pouze tvrdím, že k zajištění demokratické legitimity je třeba zapojit členské státy a jejich evropské instituce.

8) Moje osmá teze zní: Evropská rada by měla hrát klíčovou roli ve strategickém rozhodování EU.

Je samozřejmě nesmyslné pokládat některé unijní instituce a priori za „dobré“ a jiné a priori za „špatné“. Někdy lze zaslechnout, že Evropská komise je spojenkyní malých států a Evropská rada naopak jejich nepřítelem. Ve skutečnosti se jednotlivé instituce vzájemně doplňují. Evropská komise by měla hrát roli administrativně-exekutivního aparátu rozhodujícího spíše na odborné bázi. Evropský parlament by se měl soustředit na legislativní činnost a kontrolu exekutivy, aniž by však do exekutivní činnosti zasahoval.

Klíčovou roli ve strategickém rozhodování by pak měla sehrát Evropská rada, která je jediná schopná dosáhnout konečných dohod a kompromisů v nejtěžších tématech.

9) Moje devátá teze zní: Je třeba zabránit dominanci administrativní moci na úkor moci politické.

Je třeba zamezit tomu, aby klíčová rozhodnutí byla v rukou nevolených orgánů a administrativních těles, ať již na úrovni Evropské unie nebo členských států. Legitimita administrativních rozhodnutí musí vyplývat z rozhodnutí politických, nikoli naopak. Není to úřední aparát, kdo může rozhodovat o tom, co je správné pro občany a státy Unie, ale jsou to sami tito občané a státy jednající pomocí volených reprezentantů.

S tím však souvisí i jiný důsledek. Tím, jak se Evropská unie stává stále více součástí vnitřní politiky a její jednání není svázováno do diplomatického protokolu, měli bychom se odhodlat jednat sami více politicky. Jednotlivé státy legitimně hájí různorodé zájmy svých občanů. Proto se také na evropské úrovni stává přirozenou součástí života tvorba ad-hoc koalic mezi státy. Stejně tak ale musíme být vůči sobě i více upřímní. Nemělo by již být tabu vyjádřit se kriticky na adresu politiky některého člena, tak jak činíme na úrovni národních politických disputací. Domnívám se, že je to transparentnější a férovější.

10) Dostávám se na samotný závěr svého vystoupení a současně k desáté tezi. Evropská unie není jediným výrazem evropské identity. Není ani cílem sama o sobě, ale prostředkem k naplňování sdílených cílů.

Z tohoto hlediska se jedná o společenství definované jeho účelem a smyslem. To však zároveň nijak nesnižuje jeho hodnotu a význam. Evropská integrace je nepochybně osudem České republiky. Jsme odkázáni na spolupráci s ostatními státy Evropy. Bylo by ale chybou, hloubit umělý ideologický příkop mezi členskými státy a Evropskou unií. Spatřovat princip státnosti a princip evropské integrace jako vzájemně protichůdné. Pokládat Unii za antipod států a státy za nepřátele Unie. Evropská unie tak pro mne je a vždy bude společenstvím, v němž žijeme své životy a ve kterém máme svou budoucnost. Na tomto konstatování nespatřuji nic dehonestujícího nebo negativního.

Na druhé straně se tyto státy dnes bez Unie neobejdou a proto je jejich logickým zájmem vzájemná, co nejužší spolupráce.

Hlavní diskuse by se tak neměla dnes již vést nad otázkou, zda integraci a Unii potřebujeme, zda v ní chceme či nechceme být. Tato otázka je již vyřešena a pořád nechápu, proč je každá substantivní debata nad budoucností Evropy redukována právě na ni. Jako by se společnost dělila jen na zastánce a odpůrce Evropské unie. Evropská integrace je dnes zcela přirozenou součástí našeho světa, jejíž raison d´?tre nemá smysl zpochybňovat nebo naopak neustále žádat jeho potvrzování. Daleko podstatnější je zaměřit se na to, jak zlepšit její fungování, její akceschopnost a efektivitu, a jak současně posílit legitimitu jejího rozhodování.

Jakýkoli krok Evropské unie a kterékoliv její instituce není ani a priori správný, protože je tzv. „evropský“, ani a priori špatný z téhož důvodu. Je třeba nahlížet na dění v Unii pragmaticky a bez ideologických předsudků, tak jako ostatně nahlížíme na dění v kterémkoliv jiném společenství.

Děkuji Vám za pozornost!