Historie minulých vlád

Národní program pro přípravu na členství v EU


2 Ekonomická kritéria

2.1 Přehled střednědobých priorit hospodářské politiky

Rozvoj tržní ekonomiky a makroekonomická stabilita jsou nutnou podmínkou efektivního fungování hospodářství České republiky. Z tohoto pohledu je nezbytné pokračování strukturních reforem: dokončení privatizace a cenové deregulace, zlepšení vynutitelnosti práva, rozvoj kapitálového trhu a silného bankovního sektoru.

Stěžejní prioritou hospodářské politiky musí být orientace na posílení konkurenceschopnosti ekonomiky ČR v nejširším slova smyslu. Pouze konkurenceschopná ekonomika může obstát v náročném prostředí jednotného trhu a nabízet svým občanům perspektivu trvale rostoucí životní úrovně.

Základním předpokladem realizace této hospodářské politiky je zlepšení podmínek pro důslednou restrukturalizaci podnikatelského sektoru, která podstatně zvýší výkonnost firem. Zvolená hospodářská strategie přitom musí být sociálně průchodná; proto bude nutné věnovat patřičnou pozornost sociálním otázkám (s důrazem na problém zaměstnanosti).

Základním předpokladem hladkého fungování a rozvoje tržní ekonomiky je existence stabilního makroekonomického rámce. Soustavné úsilí o konsensus na základních cílech hospodářské politiky mezi vládou, centrální bankou, zaměstnavateli a odbory a koordinace jednotlivých politik je jedním ze základních předpokladů dlouhodobě udržitelného ekonomického růstu. Zajištění stability veřejných financí si vyžádá zpracování střednědobého fiskálního rámce, který by umožnil rozvrhnout vyrovnanost veřejných financí na delší časové období podle potřeb procesu dokončení strukturálních reforem. Nezbytná je kromě transparentnosti fiskální politiky také sladěnost střednědobého rámce fiskální politiky s politikou měnovou. Vláda bude pokračovat v koordinaci fiskální politiky s politikou měnovou tak, aby jejich optimální mix napomáhal dosahování cílů střednědobé hospodářské strategie. V souladu se závěry zasedání Evropské rady v Kodani v roce 1993, usiluje ČR o to, aby byla schopna převzít závazky plynoucí z členství v EU, a jakmile dosáhne nezbytného stupně konvergence, být připravena na vstup do oblasti jednotné měny euro.

Naplnění výše uvedených priorit je předpokladem pro obnovu ekonomického růstu. Spolu s ním je třeba usilovat o snížení rozdílu v produktivitě práce, které umožní plnou integraci do struktur EU, vyrovnání se s konkurenčními tlaky, které v jednotném vnitřním trhu působí, a plné využití jeho výhod.


2.2 Opatření pro dosažení kodaňských kritérií

2.2.1 Existence fungující tržní ekonomiky včetně strukturálních reforem

2.2.1.1 Současná situace

Ve svém Posudku k žádosti České republiky o členství v Evropské Unii z roku 1997 Komise uvádí, že “Českou republiku lze považovat za zemi s fungujícím tržním hospodářstvím”. V tomto hodnocení se odráží úspěšně realizované změny v institucionálním uspořádání v ČR v devadesátých letech.

Privatizace je politickou prioritou v České republice již od počátku 90. let. Více než tři čtvrtiny HDP jsou vytvářeny v nestátním sektoru.

Většina cen je v současnosti určována prostřednictvím tržních sil. Cenová regulace se dnes uplatňuje u položek tvořících 6 až 7 % HDP, především v převážné části veřejných služeb (jako je elektrická energie, voda, doprava, spoje) nebo v oblastech, kde existují podmínky omezující hospodářskou soutěž (např. zdravotnictví či nájemné).

Přístup k nemovitostem v ČR je do značné míry liberalizován. Výjimkou zatím zůstává omezení týkající se nerezidentů. Tuzemské osoby bez ohledu na svou státní příslušnost, resp. strukturu vlastnictví, nejsou nijak omezovány. Zahraniční osoby mají neomezené možnosti nájmu, leasingu, účasti v družstvech apod. Zbývající omezení týkající se přechodu vlastnictví na zahraniční osoby budou v souvislosti se vstupem do EU znovu posouzena.

Devizové hospodářství je vysoce liberalizováno. Současný stav se řídí devizovým zákonem č. 219/1995 Sb., který liberalizoval všechny položky běžného účtu platební bilance a také pohyb kapitálu (až na několik výjimek), přičemž členství v OECD zavazuje k postupnému odstraňování zbývajících regulací. Současný stupeň liberalizace v některých oblastech přesahuje závazky vyplývající pro ČR z Evropské dohody.

V České republice má bankovní sektor klíčovou roli ve shromažďování úspor obyvatelstva a dočasně volného likvidního kapitálu podnikatelské sféry a v alokaci těchto finančních zdrojů do ekonomiky formou provozních a investičních úvěrů. Poměr objemu úvěrů poskytnutých bankami klientům k hrubému domácímu produktu se pohybuje okolo 80 %. Stávající zákon o bankách byl několikrát novelizován s cílem přiblížit bankovní právo standardům ES. Hlavním důvodem přijetí posledních dvou novel v roce 1998, bylo omezit propojení bank s podnikovou sférou, oddělit komerční a investiční bankovnictví a posílit pravomoci bankovního dohledu.

Přijetím novely zákona o investičních společnostech a investičních fondech byl uskutečněn významný krok k harmonizaci českého práva s právem ES týkajícím se kolektivního investování. Novela rozhodla mimo jiné o otevření všech investičních fondů jakož i uzavřených podílových fondů nejpozději do konce roku 2002. Proces otvírání těchto fondů byl zahájen v prvním čtvrtletí roku 1999. Důležitou koncepční změnou směřující k posílení regulace a transparentnosti kapitálového trhu byl vznik Komise pro cenné papíry, na kterou přešla dnem 1. dubna 1998 veškerá dozorčí činnost dosud vykonávaná Ministerstvem financí.

Zavedením nové daňové soustavy k 1.1.1993 vznikly základní předpoklady pro kompatibilitu s předpisy EU. Postupné novelizace přispěly ke zrychlení procesu harmonizace legislativy v oblasti daní s právem EU.

Vytvoření podmínek pro dlouhodobě udržitelný růst bude vyžadovat vytvoření manévrovacího prostoru ve veřejných rozpočtech, který dovolí ČR harmonizovat své výdajové politiky a efektivně využívat jejich kofinancování ze zdrojů EU.

2.2.1.2 Priority v posilování tržní ekonomiky

Konkurenceschopnost hospodářství ČR nelze zajistit bez takového institucionálního a legislativního rámce, který zabezpečí přiměřený prostor pro rozvoj firem - od kultivace kapitálového trhu, který by se měl stát místem, odkud mohou firmy získávat kapitál a který vysílá relevantní informace pro investory, přes potlačení korupce, až po vytvoření fungující státní správy. Institucionální rámec je nutno orientovat tak, aby vedl k rozvíjení soukromé iniciativy.

Pro dokončení privatizace je klíčové dovršení privatizace polostátních komerčních bank. V březnu 1999 vláda rozhodla zásadně pokročit v privatizaci bank do konce roku 1999. ČSOB, kde již probíhá výběrové řízení, hodlá vláda zprivatizovat v tomto roce. Stejně tak má v úmyslu zprivatizovat v letošním roce i Českou spořitelnu; privatizační proces již byl zahájen v dubnu 1999. U Komerční banky vláda zahájí výběrová řízení v červnu 1999, s cílem dokončit její privatizaci v průběhu roku 2000. Vzhledem ke zkušenostem devadesátých let bude preferovanou metodou privatizace prodej renomované nadnárodní společnosti (strategickému investorovi). Jinými slovy entitě, která přinese nejen kapitál, ale i know-how, organizaci a nové trhy. Jelikož je prioritou posílení konkurenceschopnosti privatizovaných bank a zajištění jejich bezproblémového fungování i po privatizaci, vláda upřednostňuje metodu navyšování kapitálu.

Dokončování cenových deregulací může v nejbližších letech působit jako faktor cenového růstu a zároveň napomáhat ke konvergenci komparativní cenové hladiny České republiky k EU. Vláda se shodla na termínu ukončení deregulací v průběhu roku 2002. Zatím nebylo rozhodnuto o tempech deregulací, jejich časovém rozložení a regulaci přirozených monopolů.

Dosažení cenové a měnové stability ve střednědobém období je jednou z podmínek dlouhodobě udržitelného hospodářského růstu a připravenosti ČR na vstup do oblasti jednotné měny euro.

Zákon o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby, který by měl umožnit dokončení privatizace zemědělské půdy a lesních pozemků, schválil v dubnu 1999 Senát České republiky.

Proces liberalizace obchodu průmyslovými výrobky byl na straně EU již ukončen (české zboží je vyváženo bezcelně a bez množstevních omezení), ČR má před sebou ještě jednu etapu harmonogramu snížení cel na citlivé výrobky a osobní automobily (k 1. 1. 2001), po níž bude i dovoz z EU do ČR bezcelní. Jedinými komoditami, u nichž si vláda přeje zlepšit obchodně politické podmínky zbožové výměny, jsou zemědělské výrobky, kde bilance vzájemného obchodu ČR - EU je dlouhodobě nevyrovnaná.

Hlavním strategickým cílem dalšího rozvoje bankovního sektoru je vybudování silného, stabilního, efektivního a konkurenceschopného bankovního sektoru, založeného na konceptu univerzálního bankovnictví. Tohoto cíle bude dosaženo postupnou realizací následujících, vzájemně se prolínajících a doplňujících kroků, které zahrnují:

  • konsolidaci bankovního sektoru a podporu jeho dalšího rozvoje,
  • harmonizaci legislativy s legislativou EU, včetně preventivních a dalších regulačních opatření,
  • zajištění kvalitního výkonu bankovního dohledu,
  • vybudování standardního dohledu nad finančním trhem v širším slova smyslu.

Veřejné kapitálové trhy dosud zcela neplní své základní funkce, tj. nejsou místem, kde by obchodní společnosti mohly získat kapitál a rovněž neplní svou cenotvornou funkci. Snahou jak Ministerstva financí, tak i Komise pro cenné papíry (KCP) je posílit roli veřejných trhů a omezit netransparentní převody cenných papírů prostřednictvím Střediska cenných papírů (SCP). Je zřejmé, že vznik KCP bylo nutné vázat na státní rozpočet. Do budoucna, zejména v souvislosti s diskusemi o koncepčně novém pojetí státního dozoru, bude třeba zvážit i jiný model financování dozorové instituce tak, aby byla posílena i její finanční nezávislost.

V současné době je třeba dále zpřesňovat nástroje regulace trhu na obdobné bázi, na jaké jsou používány v rámci jednotného trhu EU. Půjde zejména o zpřísnění podmínek podnikání včetně pravidel konkursu a vyrovnání. Spadá sem též regulace přirozených monopolů a kapitálového trhu, ochrana hospodářské soutěže a práv spotřebitele se zamezením praktik nekalé soutěže, ochrana duševního vlastnictví, aj.

Důležitou prioritou hospodářské politiky jsou regionální programy jakožto nástroj zvyšování konkurenceschopnosti na regionální úrovni i uskutečnění reformy veřejné správy včetně realizace zavedení vyšších územních správních celků od roku 2000.

2.2.2 Schopnost vyrovnat se s konkurenčním tlakem a tržními silami

2.2.2.1 Současná situace

Schopnost ČR vyrovnat se s konkurenčními tlaky a tržními silami, které působí uvnitř Unie, závisí na stabilitě jejího makroekonomického rámce. Další nutnou podmínkou je dostatek lidského a materiálního kapitálu, včetně infrastruktury.

V oblasti měnové politiky přešla ČNB v průběhu roku 1998 k nové strategii - cílování inflace. Přechod k nové strategii není změnou cíle, ale způsobu, kterým je měnová politika uskutečňována. Hlavním záměrem zavedení přímého cílování inflace je dosažení a udržení cenové stability za minimálních nákladů pro celkový výkon ekonomiky a potřeba dlouhodobé konvergence se zeměmi EU. Základním nástrojem měnové politiky ve schématu inflačního cílování je ovlivňování úrokových sazeb v ekonomice.

Kursový režim řízeného floatingu je předpokladem současného rámce řízení měnové politiky (inflačního cílování), přičemž pro současnou fázi ekonomické transformace se jedná o řešení s celou řadou výhod. Důležitým faktorem je rovněž zvýšení autonomie měnové politiky v režimu volnějšího kurzového uspořádání.

Státní rozpočet byl tradičně sestavován v rovnováze příjmů a výdajů, i když již od roku 1997 končil jako deficitní. Teprve pro r. 1999 byl státní rozpočet navržen jako deficitní, výše deficitu představuje 1,6% z HDP, resp. 2,5 % HDP za celé veřejné rozpočty. Přitom finanční disciplína v rámci celé soustavy veřejných rozpočtů se v posledních letech snižuje - od roku 1996 byla jejich soustava deficitní.

Vedle těchto trendů existují v systému veřejných financí i některé nepříznivé jevy. Jde zejména o tzv. “skrytý” veřejný dluh, který tvoří státem garantované přímé či nepřímé závazky a kvazi-fiskální závazky České národní banky. Tento dluh dosahoval koncem r. 1997 ekvivalentu zhruba 13 % HDP2. “Skrytý” veřejný dluh s sebou nese náklady spojené s jeho financováním a s provozem tzv. transformačních institucí, které budou rozpočtové deficity dále zvyšovat. Jinou formu “skrytého“ dluhu představuje poskytování garancí na financování vládních programů, které jsou spojeny s vysokou rizikovostí. I po zahrnutí skrytého dluhu a eventuálních splatných závazků vyplývajících z poskytovaných státních garancí se však i takto upravený veřejný deficit a veřejný dluh pohybuje pod prahovou hranicí maastrichtských fiskálních kritérií. Odklad řešení problémů a jejich kumulace by však na druhé straně mohly stabilitu veřejných financí v budoucnu ohrožovat.

Rozpor mezi parametry růstu a vnější rovnováhy je základní tendencí, která charakterizuje stávající makroekonomický rámec ČR. Tato situace není důsledkem pouze standardního cyklického vývoje, ale je především projevem institucionálních, legislativních a strukturálních problémů hospodářství ČR. Stávající rozpor lze překonat, pokud v budoucnu dojde ke konsensuální shodě mezi vládou, centrální bankou, zaměstnavateli a odbory ohledně cílů a budoucího směřování hospodářské politiky.

Jak již bylo řečeno, schopnost vyrovnat se s konkurenčními tlaky a s tržními silami nezávisí pouze na stabilním makroekonomickém rámci hospodářství ČR, ale též v neposlední řadě na dynamickém rozvoji národních výrobních faktorů.

V období 1992-1997 se podíl hrubé tvorby fixního kapitálu na HDP pohyboval mezi 28 až 33%, tj. podstatně výše než v zemích EU-15, kde v 90. letech dosahoval 20%. Míra investic byla po celé transformační období v České republice poměrně vysoká.

Relativně velké objemy investic však nenacházely svůj bezprostřední odraz v ekonomickém růstu. Přírůstkový koeficient kapitálové náročnosti produktu ICOR (Incremental Capital-Output Ratio) byl několikanásobně větší než např. v Polsku nebo Maďarsku. Významným důvodem byla struktura investic, jejichž velká část směřovala do dopravní, telekomunikační a energetické infrastruktury. V roce 1995 podíl těchto odvětví na celkových investicích nefinanční podnikatelské sféry představoval 46%, v roce 1996 a 1997 se mírně snížil na 42%, resp. 41%. Bezprostřední rychlou návratnost těchto investic v exportní výkonnosti a zvýšení HDP nelze očekávat. Investice do zpracovatelského průmyslu tvořily ve stejných letech pouze 31 až 35% ze stejného základu.

Nezaměstnanost rychle vzrostla v roce 1991 (4,1%), v dalších letech se průměrná roční míra nezaměstnanosti pohybovala kolem 3%. Převážnou část nezaměstnaných tvořili lidé s nízkou kvalifikací a omezenou pracovní mobilitou. K výraznějšímu růstu míry nezaměstnanosti došlo až koncem roku 1997 ( průměrná roční míra nezaměstnanosti v roce 1997 – 4,3%). V průběhu roku 1998 v souvislosti s poklesem hospodářského růstu a při pokračující restrukturalizaci některých sektorů ekonomiky se situace ve vývoji nezaměstnanosti prudce zhoršila. Koncem roku 1998 dosáhla nezaměstnanost již 7,5% a k 28. 2. 1999 činila již 8,3%. Závažným problémem současnosti je především nárůst dlouhodobé nezaměstnanosti (cca 20% všech uchazečů o práci – více žen než mužů – je postižena dlouhodobou nezaměstnaností). Nejvíce jsou nezaměstnaností postiženy zdravotně postižené osoby a mladí lidé ( mezi nezaměstnanými je 25% osob do věku 30 let).

Hospodářská strategie ČR počítá s kontinuálním a efektivním využíváním výsledků výzkumu a vývoje. S přijatelným zjednodušením by bylo možné říci, že deficit v podílu výrob a služeb úrovně “high tech” a “medium tech” v ČR, které jediné jsou schopny zajistit dynamický růst mezd, může způsobit, že kvalifikovaní a iniciativní lidé budou ve velkém rozsahu opouštět vlastní zemi a odcházet do zemí s lepšími podmínkami pro své uplatnění. “Principy vědní politiky ČR na přechodu do 21. Století” schválené v červnu l998 stanovují úkol vypracovat do konce roku 1999 konkrétní politiku výzkumu a vývoje, která by byla srovnatelná s obdobnými dokumenty členských zemí EU.

2.2.2.2 Priority v posilování konkurenceschopnosti ekonomiky

Výrazem dlouhodobě úspěšné měnové politiky je snižující se rychlost zvyšování cenové hladiny. Při vysoké míře otevřenosti ekonomiky České republiky to znamená rovněž dosažení určité kurzové stability. Hlavním faktorem, který bude rozhodovat o tom, s jakým kurzovým režimem bude ČR vstupovat do EU, bude stupeň konvergence fundamentálních veličin a konkurenceschopnosti v nejširším slova smyslu. Kurzový režim ERM II, jehož závazky by česká koruna měla být schopna při přijímání do EU v plném rozsahu akceptovat, předpokládá kurzovou stabilitu v pásmu š 15 %.

Vytvoření podmínek pro dlouhodobě udržitelný růst bude vyžadovat zajištění stability veřejných financí a vytvoření takového manévrovacího prostoru ve veřejných rozpočtech, který umožní České republice harmonizovat své výdajové politiky a efektivně využívat možnosti jejich kofinancování ze zdrojů EU. Dosažení těchto cílů bude vyžadovat zvýšení transparentnosti a stability vládních rozpočtových pozic. Proto již v současné době bylo přistoupeno k zevrubné identifikaci a analýze všech druhů zdrojů fiskálních rizik uvnitř i vně rozpočtové soustavy a přípravě střednědobých fiskálních rámců, které umožní nejen vyhodnocovat udržitelnost financování současných politik, ale i stanovení priorit financování strukturních politik podle rozpracované střednědobé hospodářské strategie.

K zajištění stability veřejných financí a zejména jejich výdajové strany vláda provede analýzu efektivnosti jednotlivých skupin mandatorních výdajů a jejich dlouhodobé udržitelnosti a na základě toho navrhne potřebné reformy. Daňová politika by kromě zajištění základních fiskálních funkcí měla vytvořit stabilní prostředí pro rozhodování ekonomických subjektů (tax smoothing).

Nezbytná je kromě transparentnosti fiskální politiky také sladěnost střednědobého rámce politiky fiskální a politiky měnové. Zatímco střednědobý fiskální rámec je teprve připravován, dlouhodobá měnová strategie byla bankovní radou ČNB schválena 8. 4. 1999 a je v současnosti diskutována s vládou ČR. ČNB si klade za cíl dosáhnout do konce roku 2005 cenové stability, vyjádřené indexem čisté inflace ve výši 2% + 1 p. b. Vzhledem k tomu, že v tomto období by již mělo být ukončeno narovnávání cenových relací v segmentu regulovaných cen, lze očekávat, že uvedené hodnotě by se blížil i index spotřebitelských cen.

Z institucionálního hlediska projevila vláda svůj prioritní zájem na koordinaci hospodářské politiky zřízením funkce místopředsedy vlády pro hospodářskou politiku. Z obsahového hlediska vyjádřila vláda společně s ČNB zájem na pokračování koordinace hospodářské politiky rozpracováním střednědobé hospodářské strategie. Dokument “Hospodářská strategie vstupu do Evropské unie: konkurenceschopnost - růst - zaměstnanost - solidarita” byl v dubnu 1999 předběžně projednán ve společném EU-ČR podvýboru pro hospodářské, měnové a fiskální záležitosti. Hospodářská strategie byla vládou schválena v květnu 1999.

Schopnost hospodářství ČR vyrovnat se s konkurenčním tlakem a tržními silami je podmíněna nejenom existencí stabilního makroekonomického rámce, ale zejména soustavou mikroekonomických opatření, která zahrnují strukturální politiky, opatření na trhu práce a s ním spojená opatření sociální.

Podrobný popis všech opatření je uveden v příslušných kapitolách Národního programu. V následujícím textu uvádíme pouze stručné shrnutí hlavních opatření, která by měla napomoci zlepšit konkurenceschopnost hospodářství ČR z mikroekonomického pohledu.

Přímé posílení konkurenceschopnosti firem se očekává zejména v souvislosti s konsolidací a dalším rozvojem bankovního sektoru (posílení dozoru, úloha nových akcionářů po privatizaci velkých polostátních bank), dále v souvislosti s revitalizací velkých podniků, s pokračující podporou malých a středních podniků prostřednictvím dalšího rozvoje stávajících programů na podporu MSP) a rozvojem programů investičních pobídek.

Tvorba a absorbce nových technologií bude podporována připravovanou národní politikou výzkumu a vývoje, soustavou opatření stimulujících rozvoj informační společnosti a posílením centralizace dosud značně rozptýleného úsilí v oblasti vědy a vývoje. Tvorba absorbce nových technologií je též spojena se zapojením ČR do 5. rámcového programu EU, dalším rozvojem bilaterální kooperace v oblasti vědy a vývoje a rozvojem národních technologických standardů odpovídajících požadavkům EU.

Stejně významná je z dlouhodobého hlediska i priorita státní politiky rozvoje lidských zdrojů. Strategie rozvoje lidských zdrojů zahrnuje celou škálu oblastí: transformaci existujícího vzdělávacího systému a vybudování systému dalšího vzdělávání; postupnou realizaci konceptu celoživotního učení i přeměnu podniků v učící se organizace, kde využití lidských zdrojů je základem jejich podnikové strategie. Realizace této priority si vyžádá odpovídající finanční podporu z veřejných i ostatních zdrojů, především pak od zaměstnavatelů.

Změna struktury studijních i učebních oborů a vzdělávacích modulů bude směrována na větší flexibilitu a adaptabilitu lidských zdrojů na trhu práce. V zájmu komplexního řešení problémů nezaměstnanosti přistoupila vláda k přípravě Národního plánu zaměstnanosti, jehož hlavním cílem je upřednostnit tvorbu nových pracovních příležitostí, podporu zaměstnanosti, adaptability a flexibility pracovní síly před spoléháním na sociální záchranou síť, zaměřit pozornost a transfer finančních prostředků na zařazování nezaměstnaných do různých pro-aktivních opatření, které zvýší jejich schopnost přijmout zaměstnání.

Průchodnost hospodářské strategie v předvstupním období vyžaduje věnovat patřičnou pozornost i sociálním otázkám. V důsledku sílícího restrukturalizačního tlaku a zdražování ceny práce již lze evidovat zhoršující se trend v celkovém nárůstu a struktuře nezaměstnanosti. Těmto jevům, které narušují sociální smír, je nutné čelit promyšleným komplexem opatření. Pozornost musí být věnována zvyšování flexibility tržních institucí při podpoře účinných forem sociálního dialogu, který by přispíval k upevňování vysoké adaptační schopnosti hospodářských subjektů.


  1. K otázce skrytých fiskálních rizik v ČR. Světová banka, Washington 1999


[Obsah] [3. Schopnost zajistit závazky vyplývající ze členství]