Historie minulých vlád

Oddíl 4 Oblast životní a kulturní úrovně a sociální transformace

Ukazuje se, že vývoj ve všech těchto oblastech se po převzetí vlády koalicí pravicových stran pod vedením ODS vyznačoval některými společnými rysy. Šlo především o omezování zdrojů pro veřejný sektor, vedené pod heslem škodlivosti přerozdělování zdrojů prostřednictvím státu. S tím souvisela nedostatečná pozornost věnovaná realizaci potřebných legislativních změn. Velkým břemenem, které tato odvětví zatěžuje, je dosud nerealizovaná reforma veřejné správy a v jejím rámci neexistence vyšších územních samosprávných celků. Mnohé by totiž bylo možno řešit rychleji a lépe na úrovních, které jsou blíže občanům, jejich životním podmínkám a problémům. Dalším omezujícím faktorem byla absence propracovaných a důsledně realizovaných rozvojových koncepcí, což vedlo k nekoncepčnímu lavírování a velkým finančním ztrátám i ztrátám v motivaci zaměstnanců daných resortů i občanů. Ke slabinám uplynulého vývoje patřil i nedostatečný prostor vytvořený minulými vládami pro uplatnění aktivit neziskového sektoru a výrazné oslabení analytické výzkumné báze pro tvorbu politik. Mzdy zaměstnanců odvětví veřejného sektoru byly drženy na uměle nízké úrovni, zděděné z dob minulého režimu, a dále přiškrceny v důsledku přijetí dvou tzv. "balíčků" v roce 1997. To vše vyústilo do současného neutěšeného stavu: nedostačuje kapacita koncepčního řízení na centrální úrovni, na jedné straně jsou podvazovány zdroje a na druhé straně stále dochází ke zbytečnému plýtvání, práce ve veřejném sektoru je pro mladé a vzdělané lidi málo atraktivní a otazníky visejí nad prioritami jeho budoucího vývoje.

4.1. Oblast práce a sociálních věcí

Léta, která uplynula od listopadu 1989, ukázala dostatečně jasně, že řešení sociálních problémů se v sociální politice předchozích českých vlád nedostalo té pozornosti, jaké by si s ohledem na jejich závažnost v transformující se české společnosti zasloužila. Sociální politika byla často redukována jen na politiku základního sociálního zabezpečení; byla vnímána jako cosi zbytkového, co je třeba omezovat, poněvadž to plýtvavě ujídá z vytvořených zdrojů a tím podvazuje dynamiku ekonomického růstu. Tato politika nebyla rozvíjena do podoby, která zaručuje potřebné standardy podmínek a stimulů pro rozvoj každého občana této země. To má za následek, že roste naléhavost sociálních problémů a vznikají ohniska sociálního vyloučení. Na počátku transformace se problémy koncentrovaly do zhoršování životních podmínek a příjmové situace početných vrstev obyvatelstva, zvláště rodin s dětmi a důchodců; nyní se týkají především pracovníků ve stagnujících odvětvích, neperspektivních profesích či v zaostávajících regionech. V posledním roce se dostává stále více do popředí problém hromadné nezaměstnanosti. Pravicové vlády přitom omezovaly sociální dialog, snažily se společnosti vnutit svá řešení jako jediná správná bez věcné diskuse o výhodách a nevýhodách různých řešení.

Polarizace životní úrovně

Reálné obnovení výchozí úrovně příjmů bylo spojeno s hlubokou diferenciací životní úrovně. Bylo uskutečněno jen výrazným zvýšením u malé části obyvatelstva, zatímco většina dosud nedosáhla výchozí úrovně. Společnost se rozestoupila na ty, kteří získali (často nepoctivým způsobem) a na ty, kteří ztrácejí. Společnost se polarizuje, oba její póly mají s transformací opačnou zkušenost a roste sociální napětí.

K hornímu pólu patří především podnikatelé a příjemci nejvyšších mezd. Zvýšily se nejen příjmy podnikatelů, ale i jejich počet (podíl podnikatelů z ekonomicky aktivních osob dosáhl 14 %). Část příjmů této skupiny pochází i ze šedé ekonomiky nebo z úniku veřejných prostředků v nezvládnutém procesu privatizace. Rovněž mzdy 10 % zaměstnanců s nejvyššími výdělky (manažerů a jiných nejvýše postavených vedoucích nebo specialistů) se do roku 1997 výrazně reálně zvýšily.

Přestože v průměru dosahuje ČR v reálném vyjádření jen poloviny úrovně produktivity a jen 44 % úrovně mezd ve srovnání s Německem, podle některých průzkumů kupní síla mzdy manažerů (tj. ředitelů a dalších vedoucích pracovníků) v ČR již dosáhla německou úroveň. V Praze je jejich mzda 3,2 krát vyšší než mzda kvalifikovaného dělníka, naproti tomu ve Frankfurtu nad Mohanem jen 1,8 krát.

Graf 4-1

Prameny: Unit Bank of Switzerland, Zurich, VÚ PSV

Na rozdíl od extrémní nivelizace mezd v centrálně plánované ekonomice, která potlačovala výkonnost i kvalifikovanost práce, současná diferenciace mezd již ve zvýhodnění manažerů patrně dostihla některé vyspělé země Evropy, ale bez jejich produktivity. Není to diferenciace podložená výkonností. Byla dosažena nikoli diferenciací růstu, ale při zatlačení nižších, zejména dělnických mezd výrazně pod výchozí reálnou úroveň. Je to další signál o chování managementu v podnicích bez reálných. vlastníků. Diferenciace mezd negativně postihla i značnou část vysoce kvalifikovaných pracovníků ve veřejném sektoru.

Na opačném pólu je většina, která dosud ztrácela. Rodiny zaměstnanců s dětmi ¹⁾(polovina obyvatel) měly v prvém pololetí 1998 průměrný čistý příjem reálně o 13 % nižší a rodiny důchodců (šestina obyvatel) o 7 % nižší, než v roce 1989 a rodiny zemědělců (dvacetina domácností) dokonce o 28 % nižší. Propadly se rovněž celé regiony.

Nejvážnější je přitom dlouhodobá situace rodin s dětmi, u nichž se pokles čistých reálných příjmů prolíná s vlivem zhroucení bytové výstavby a hrozící nezaměstnanosti a vede k ohrožení perspektiv i těch, kteří by potenciálně mohli rodiny s dětmi zakládat, což přispívá i k výraznému poklesu sňatečnosti.

Ohrožení perspektiv té poloviny populace, která je rozhodující pro budoucnost společnosti, patrně přispělo k prudkému propadu porodnosti.

Pro zachování počtu obyvatel by úhrnná plodnost měla dosahovat 2,1 dětí narozených ženě ve fertilním věku. V ČR se však od roku 1990 snížila z 1,89 na 1,17 v roce 1997. Tak nízká hodnota nebyla zaznamenána nejen u nás, ale ani jinde v Evropě (kromě Bulharska, Lotyšska a Španělska), i když i tam se plodnost většinou snižuje, čemuž napomáhá i extrémně vysoká nezaměstnanost mladé generace (ve Španělsku činila v roce 1997 33 % do věku 30 let).

Graf 4-2

Pramen: ČSÚ

Při zachování úrovně úhrnné plodnosti z roku 1997 by ČR měla v příští generaci o 44 % méně obyvatel (při nezměněné střední délce života a bez vlivu migrace). Ale i v kladném případě, pokud se podaří zvrátit tento nebezpečný vývoj, může to být jen složitý proces. V žádném případě se však již nedá zabránit důsledkům tohoto nového extrémního výkyvu populačních vln: extrémnímu kolísání nároků na kapacity veřejných služeb - včetně zdravotnických a školských zařízení - i na důchodové zabezpečení.

Vliv na celkový počet obyvatelstva byl zatím ztlumen celkovým snížením úmrtnosti, v tom zejména novorozenců a kojenců, která je již dokonce srovnatelná se západoevropským standardem. To se projevilo v prodloužení střední délky života (u mužů o 5 % - ze 67,3 let v roce 1990 na 70,5 let v roce 1997 a u žen o 2 % - ze 75,8 let na 77,5 let), i když i tak je dosud nižší než v kterékoliv zemi EU (viz graf 4-5).

V souběhu těchto vlivů se zhoršuje věkové složení obyvatelstva.

Vývoj mezd, příjmů a změna struktury vydání domácností

V letech 1990 - 1991 reálná úroveň průměrné mzdy v národním hospodářství výrazně poklesla (proti roku 1989 v úhrnu o cca 30%). Od roku 1992 do roku 1996 rostla kupní síla průměrné mzdy velmi dynamicky, takže v roce 1996 bylo dosaženo úrovně hrubé reálné mzdy z předtransformačního roku 1989. V roce 1998 reálná kupní síla mezd klesla (zhruba o 1,5 %). Odráží to další zvýšení náročnosti ekonomického prostředí související s poklesem ekonomiky a trvající restrikci mzdového vývoje v rozpočtové sféře (snížení reálné mzdy o téměř 13%). Čistá reálná mzda je v relaci k úhrnné produktivitě práce dosud nižší než koncem 80. let.

Příjmová a majetková diferenciace domácností představuje významný a citlivý problém; její faktický růst je přitom pravděpodobně podstatně výraznější, než je statisticky vykazováno. K prohloubení diferenciace mezd došlo ve všech důležitých průřezech:

• značně se změnilo a zvýraznilo odstupňování mezd mezi národohospodářskými odvětvími. Zhoršení zaznamenaly především mzdy v odvětví zemědělství, v těžebním, kožedělném a oděvním průmyslu a ve stavebnictví. Při přepočtu vývoje mezd na srovnatelnou kvalifikační strukturu zaměstnanců dále oslabilo mzdové postavení školství, zdravotnictví a veřejné správy. Mimořádně naopak vzrostly mzdy v peněžnictví.
• rostoucí diferenciace mezd v regionálním průřezu byla odrazem prohlubujících se rozdílů v ekonomické a sociální situaci jednotlivých krajů a okresů.
• zásadního významu ve mzdové diferenciaci nabyl v období transformace faktor vzdělání
• nejrychleji se zvyšovaly příjmy na osobu v domácnostech s nejvyššími příjmy, ke kterým patří především manažeři a část samostatně výdělečně činných osob.

Celkový podíl sociálních příjmů domácností na vytvořeném hrubém domácím produktu v hodnoceném období víceméně stagnoval. V jejich struktuře se zvýšil především význam důchodů (vliv pravidelných valorizací), vzrostla i váha dávek sociální péče a podpor v nezaměstnanosti (v souvislosti s rostoucím počtem chudých rodin a nezaměstnaných). Výrazně se snížil podíl dávek z okruhu současného systému státní sociální podpory určeného rodinám s dětmi a v menší míře i podíl dávek nemocenského pojištění, což je odrazem slábnoucí role nemocenského jako příjmu nahrazujícího v době nemoci pracovní příjem.

Největší vliv na přírůstek cenové hladiny mělo výrazné zvýšení cen bydlení, které však bylo podstatným způsobem diferencováno. Nejvíce vzrostly náklady v nájemních bytech ve velkoměstech. Ještě rychleji než ceny bydlení rostly ceny vzdělávání, zahrnující mj. žákovské jízdné v dopravě, platby ve školních jídelnách a menzách, ceny ubytováni v internátech a na kolejích apod. Vzrostl i podíl výdajů na osobní potřeby a léčebnou péči (vliv plateb za léky a některé lékařské výkony). Vcelku tak vzrostl podíl výdajů na základní životní potřeby.

Změny životních podmínek důchodců a problémy důchodového systému

Návrhy na oddělení důchodového systému od státního rozpočtu, formulované začátkem 90. let, nebyly dosud realizovány. Přebytky důchodového systému (40-50 miliard Kč) byly bez náhrady a bez převzetí jakýchkoli závazků státu vůči budoucímu systému pojištění použity na jiné státní výdaje. V roce 1994 pravicová vláda znemožnila vytvoření standardního systému důchodového připojištění na zaměstnavatelsko - zaměstnaneckém principu, který měl kompenzovat zrušení pracovních kategorií. Při tom systém penzijního připojištění se státním příspěvkem v praxi nenaplnil původní předpoklad, že se stane systémem pro dlouhodobou tvorbu úspor ve stáří.

V současné době se výrazná reforma důchodového systému stává skutečně naléhavou. Nutnost její realizace není však dána jenom nebo především finančními potížemi stávajícího systému a neodvratnou hrozbou stárnutí obyvatelstva v horizontu dalších desetiletí, ale v prvé řadě nezbytností odstranit výrazné nedostatky stávajícího hybridního systému důchodů, které negativně ovlivňují životní podmínky důchodců, kteří představují čtvrtinu obyvatelstva.

Nejtíživějším nedostatkem současného uspořádání důchodů je to, že kupní síla průměrného starobního důchodu je nadále o více než 10 % nižší, než před zahájením transformace české společnosti. Současně došlo k další výrazné nivelizaci důchodů a tak k ještě hlubšímu odpoutání výše důchodů od výše dřívějšího výdělku u zaměstnanců s průměrnými a vyššími mzdami.

Průměrná výše nových důchodů se po roce 1996 zlepšila, což však znovu vyvolalo problém starodůchodců. Současně při prodloužení zákonného věku pro vznik nároku na starobní důchod byly výrazně zpřísněny podmínky pro přiznání plného invalidního důchodu. To oprávněně považují za příkoří především lidé manuálně pracující ve zdraví škodlivém a vyčerpávajícím pracovním prostředí.

Situace rodin s dětmi

Kupní síla příjmů v rodinách zaměstnanců s dětmi byla v porovnání s rokem 1989 v roce 1997 dosud o 9 % nižší, a v bezdětných domácnostech výchozí stav naopak překročila o 4 %. V roce 1998 poklesla kupní síla příjmu v obou typech domácností.

Skutečnost, že dosud nedošlo k obnově původní kupní síly příjmů zaměstnanců s dětmi je v prvé řadě důsledkem toho, že základní sociální dávky (přídavek na dítě a sociální příplatek) ztratily výrazně více než polovinu své původní kupní síly - v roce 1998 poklesly na 44 % jejich hodnoty v roce 1989. Dalším faktorem, který omezil kupní sílu těchto rodin je to, že míra zdanění jejich pracovních příjmů vzrostla v letech 1989 - 1998 rychleji, než v bezdětných domácnostech.

V důsledku všech těchto změn a zavedení systému státního podpory rodin s dětmi podíl sociálních dávek ve prospěch rodin s dětmi na hrubém domácím produktu trvale od roku 1991 klesá. Snížil se z 2,7 % na 1,7 % v roce 1998. Radikální omezení podpory státu se dotklo především průměrných rodin s dětmi. Bylo signálem, že pravicové vlády České republiky považovaly péči o výchovu a výživu dětí za soukromou záležitost rodičů. To se - spolu se změnou životního stylu a se ztrátou možností získat vlastní byt pro rozhodující většinu mladých lidí - stalo faktorem dramatického poklesu porodnosti, která dnes patří k nejnižším v Evropě vůbec.

Graf 4-3

Pramen: ČSÚ

Životní minimum a chudoba

Oficiální minimální příjmové veličiny - minimální mzda a životní minimum - byly zavedeny v průběhu roku 1991 jako součást vytváření záchranné sociální sítě.

Minimální mzda byla koncipována jako nejnižší peněžní částka, kterou je povinen poskytnout zaměstnavatel za práci. Její výše byla v únoru 1991 stanovena zhruba na úrovni 50 % tehdejší průměrné mzdy a byla vyšší než životní minimum pro jednotlivce v listopadu 1991 v čistém vyjádření o 6 %. Do začátku roku 1998 se úroveň minimální mzdy v relaci k průměrné mzdě snížila zhruba na pouhou čtvrtinu a ve vztahu k životnímu minimu klesla o třetinu pod jeho úroveň. Její reálná kupní síla se snížila proti roku 1991 zhruba na 60 %. To vedlo k prakticky plnému zhroucení funkce minimální mzdy jako nejnižší ceny práce i její ochranné sociální funkce a k jejímu zneužívání v šedé ekonomice k daňovým a pojistným únikům.

Platná hranice životního minima v České republice nechrání v dostatečné míře a po dostatečně dlouhou dobu občany před hmotnou nouzí, což je smyslem zákona o životním minimu. V Evropské unii se považuje za standardní hranici životního minima polovina průměrného příjmu v dané zemi a v daném období. Z tohoto hlediska je oficiální hranice životního minima v naší zemi značně podhodnocena. Současná výše oficiálního životního minima a mechanismy jeho používání chrání před hmotnou nouzí na velmi skromné úrovni, na spodní hranici přijatelné chudoby a po omezenou dobu.

Dosavadní poznatky ukazují, že sociální skupiny se zvýšením ohrožením dlouhodobou a hlubokou chudobou a sociální dezintegrací jsou v České republice shodné s ostatními evropskými zeměmi. Jedná se především o dlouhodobě nezaměstnané, rómské etnikum, zdravotně postižené, osamělé ženy s dětmi, lidi izolované a nedostatečně odpovědné a o migranty. Rizika chudoby a vyloučení vzrůstají při kombinaci těchto sociálních znaků. S narůstající nezaměstnaností lze očekávat, že chudoba začne ohrožovat i domácnosti které dosud nebyly na okraji společnosti a patřily k běžné populaci.

V roce 1996 mělo příjmy pod sociálním minimem asi 9 % všech domácností, což bylo o tři body více, než v roce 1988. V domácnostech pod sociálním minimem žilo více než 10 % všech obyvatel, z toho 16 % všech závislých dětí, tj. každé šesté. Z uvedeného je patrné, že úsilí o omezení chudoby je třeba v naší zemi věnovat větší pozornost než dosud.

Vývoj zaměstnanosti a nezaměstnanosti

Na trhu práce probíhají od počátku transformace do současnosti zásadní strukturální změny. Celková zaměstnanost v prvních transformačních letech nejprve o více než 10 % klesla, aby se od roku 1994 začala pozvolna zvyšovat. Podle údajů úřadů práce změnila pracovní místo a obsah svého zaměstnání v tomto období téměř polovina všech zaměstnaných.

Rychle se zvyšovala zaměstnanost ve službách, v tomto sektoru je dnes zaměstnáno téměř 54 % všech ekonomicky aktivních osob. Podíl zemědělství a lesnictví na celkové zaměstnanosti činí 5,5 % a průmyslu 40,5 %. Výrazně se snížila zaměstnanost ve většině velkých podniků, na druhé straně vznikl nový segment drobných firem a samostatných pracovníků se 750 tisíci pracovních příležitostí. Výrazně se zvýšil také počet zahraničních pracovníků. Vznikají rozpory mezi strukturou přípravy k povolání a poptávkou na trhu práce a tím riziko dlouhodobějších problémů umístění mladších osob s vyšší kvalifikací.

Nezaměstnanost jako nový sociální jev se začala projevovat v roce 1991. V dalších letech se průměrná roční míra nezaměstnanosti pohybovala stále kolem 3 %. Převážnou část nezaměstnaných tvořili lidé s nízkou kvalifikací a omezenou pracovní mobilitou. V roce 1997, zvláště v posledních měsících roku, došlo k výraznějšímu růstu míry nezaměstnanosti. Průměrná roční míra nezaměstnanosti dosáhla 4,3 %. Koncem prosince 1998 bylo v evidenci úřadů práce již 387 tis. nezaměstnaných a míra nezaměstnanosti dosáhla 7,5 %. Tím přesáhla úroveň nezaměstnanosti například v Rakousku či ve Velké Británii. V 16 okresech státu je již více než 10 % nezaměstnaných, z toho nejvíce v okresech Most - 15,6 %, Louny - 15,5 %, Chomutov - 14,8 %, Karviná - 13,8 % a Teplice 13,2 %. Nejméně zasahuje nezaměstnanost Prahu a její okolí a okres Mladá Boleslav.

Graf 4-4

Pramen: ČSÚ

Vývoj počtu zdravotně handicapovaných nezaměstnaných je nejvážnějším humanitárním problémem. Struktura evidovaných uchazečů o zaměstnání podle dosaženého vzdělání ukazuje trvale převahu nezaměstnaných s nižšími stupni vzdělání. Ve věkové struktuře je hlavním problémem nezaměstnanost mladých lidí. Závažným problémem se stává dlouhodobá nezaměstnanost, kterou je postižena více než pětina všech uchazečů o práci. Rostoucí část nezaměstnaných přitom přestává pobírat podpory v nezaměstnanosti a pobírá sociální dávky ze systému sociální péče a státní sociální podpory. Omezování aktivní státní politiky zaměstnanosti se projevilo i v oblasti příspěvku na rekvalifikace nezaměstnaných. Nepoužívají se nové metody aktivní státní politiky zaměstnanosti, přizpůsobené regionálním a sociálním strukturám.

Problémy sociálního dialogu

Jako místo pro kolektivní vyjednávání na úrovni centrálních orgánů vlády, odborů a zaměstnavatelů byla již na podzim 1990 ustavena Rada sociální dohody České republiky a později na federální úrovni Rada hospodářské a sociální dohody. Jako rámcový programový dokument k usměrnění obsahu kolektivních smluv byla v letech 1991 až 1995 každoročně uzavírána na úrovni rady tzv. Generální dohoda. Vláda ČR (zejména od roku 1994) začala měnit svůj postoj k činnosti tohoto tripartitního orgánu a ztrácet zájem na kolektivním vyjednávání. Počínaje rokem 1996 nebyly již generální dohody uzavírány, RHSD se transformovala na Radu pro dialog sociálních partnerů, schůze orgánů rady se svolávaly nepravidelně s velkými přestávkami. Na nezájem vlády a přerušení dialogu reagovaly odbory několika významnými stávkami popř. jejich hrozbou. Teprve pod tlakem ekonomických potíží vláda přistoupila k obnovení Rady hospodářské a sociální dohody od listopadu 1997.

Základním problémem kolektivního vyjednávání je trvalý pokles počtu uzavřených kolektivních smluv a v návaznosti na to i trvalý pokles počtu zaměstnanců, kteří jsou pod ochranou těchto kolektivních smluv (v současné době se jejich počet pohybuje mezi 30 - 40% z celkového počtu zaměstnanců).

Přibližování sociální politiky k principům Evropské unie

Většina mechanismů upravujících sociální a pracovní oblast po roce 1989, ať již jde o liberalizaci pracovního práva a právní úpravy odměňování za práci, o změny v systému sociálního zabezpečení, o institucionalizaci trhu práce a právní úprava zaměstnanosti atd., byla aplikována především s ohledem na zkušenosti s nimi ve vyspělých evropských zemích a v podstatě odpovídá konvergenčním principům a požadavkům Evropské unie v oblasti sociální politiky.

Nicméně pokud jde o rozsah a především kvalitu využívání těchto mechanismů, má ČR ve srovnání s členskými zeměmi EU stále ještě zásadní nedostatky. Zvláštní pozornost a zásahy do právního řádu si vyžádá především odstranění všech forem pracovní a mzdové diskriminace.

4.2. Zdravotnictví

Cílem zdravotní politiky, jak byla formulována v první etapě transformace po listopadu 1989, byla obnova a podpora zdraví populace v rámci širšího celospolečenského přístupu k determinantám zdraví, změny organizace a způsobu financování zdravotnictví, jež by vedly k zainteresovanosti zdravotníků, zvýšení jejich autonomie v návaznosti na zvýšení finančních zdrojů i k možnostem reagovat na základní problémy zdravotnické soustavy, jako byl špatný zdravotní stav obyvatelstva, nadměrná nabídka některých zdravotnických služeb, nedostatečné vybavení moderní zdravotnickou technikou vč. léčiv, nivelizace příjmů zdravotníků atd.

Transformační změny probíhaly v r. 1990 - 1993 velmi rychle, až chaoticky. Urychleně bylo v roce 1992 zavedeno všeobecné zdravotní pojištění, prováděné nejprve jen VZP (i když v prvním období s prostředky přidělenými státním rozpočtem), od roku 1993 pak vznikaly další pojišťovny, z nichž mnohé ovšem díky neprofesionalitě přípravy i vlastního provozu pak zanikly (což znamenalo ve svých důsledcích jak ztráty finanční, tak ztráty kapacit, potřebných při řešení problémů zdravotnické soustavy jinde). Po volbách 1992 došlo k zásadní změně koncepčního přístupu, důraz byl kladen na nekritické uplatnění tržních principů, aniž byla vnímána dostatečně existence veřejného sektoru, jeho specifika a vztahy k soukromému sektoru. Přístup ke zdravotní politice byl poznamenán přílišnou orientací na stranu poptávky (spoluúčast, individuální účty) s tím, že to vyřeší většinu problémů financování zdravotnictví. Opomíjena byla strana nabídky (rozsah lůžkové péče, počty pracovníků apod.), nástroje zdravotní politiky se staly cílem.

V oblasti podpory a obnovy zdraví nedošlo za celé období 1990 - 1998 k výraznějšímu pokroku, nepodařilo se transformovat hygienickou službu v moderním pojetí, jak se uplatňuje ve vyspělých zemích.

Rozsáhlé a rychlé změny vyvolávaly velké nároky na aktéry na všech úrovních, přičemž nikdo z nich nebyl dostatečně připraven a vybaven potřebnými znalostmi a zkušenostmi. Přitom zkušenosti zahraniční nebyly dostatečně důsledně sledovány a využívány.

Zdravotní stav obyvatelstva ČR, který se velmi příznivě vyvíjel po skončení války, se od 60. let zhoršoval, ukazatel střední délky života se mezi evropskými zeměmi dostával na stále horší místo. I po určitém zlepšení, jež nastalo koncem 80. let a dostalo nový impuls po roce 1989 zejména zaváděním nové zdravotnické techniky a léčiv, je stále ještě u mužů tento ukazatel o 4 - 6 let a u žen o 3 - 4 roky za západní Evropou. Úmrtnost na nejdůležitější skupiny nemocí (nádory, srdeční a cévní choroby, úrazy) dosahuje v porovnání se státy EU 1,5 - 2 násobku. Počet chronických onemocnění má stoupající trend - incidence zhoubných nádorů na 100 tis. obyvatel vzrostla do roku 1997 proti průměru let 1986 - 1989 u mužů o 19,5 % a u žen o 24 %.

Vývoj svědčí o nezvládnutí problematiky rizikových faktorů. Ve zdravotnictví se opomíjely problémy sekundární a terciární prevence, Národní program zdraví se stal pouhou proklamací bez praktické realizace, jeho dílčí programy nejsou v potřebné míře kvalifikovaně koordinovány a nejsou realizovány zejména v těch okresech, kde jsou největší rizika a problémy.

Spotřeba tabáku narůstá, vzrostla i spotřeba alkoholu, přehlíží se prodej nevhodných potravin - shnilého ovoce - jako rizikového faktoru nádorových onemocnění.

Graf 4-5

Pramen: ČSÚ

Decentralizace jako jeden z hlavních principů rozhodování o rozvoji zdravotnictví, je uplatňována v řadě států. I v ČR byly přeneseny některé rozhodovací pravomoci na nižší články, je však otázkou, jak se tento krok realizoval - úroveň okresů je pro některé problémy zdravotnictví (zejména nemocniční péče) zřejmě až příliš lokální, chybí vyšší územní správní celky. Přitom přípravě pracovníků pro výkon státní správy ve zdravotnictví na úrovni okresů nebyla věnována dostatečná pozornost, postavení okresních úřadů není dostatečně vymezeno, státní správa na úrovni okresů sehrála poměrně pasivní roli.

Výše připomenutá nepřipravenost aktérů s nedostatečně regulovaným prostředím vyvolaly jako problémy transformačního období řadu nerovnovážných stavů. Mezi tyto nerovnovážné stavy lze zařadit růst spotřeby zdravotnických služeb, doprovázený nepříznivým vývojem nákladů, nevyváženou alokací prostředků mezi jednotlivé sektory služeb (významnou roli v tom hrají výdaje na léky a materiál).

Předpokládané efekty privatizace majetku ve zdravotnictví, jež měly vést ke zvýšení efektivity, přínosu pro pacienty, ale zejména měly vyřešit nadměrnou nabídku zdravotnických služeb, se nenaplnily. Zpočátku sice došlo zejména v oblasti ambulantních služeb k přínosu pro pacienty, ale při nedostatku regulačních mechanismů nejen nedošlo k vyrovnání ukazatelů stavu pracovníků s relacemi v zahraničí. Zvýšila se nabídka služeb ambulantních specialistů.

Hospodaření nemocnic se v důsledku kombinace řady vlivů dostalo do kritické situace. Byla zahájena výběrová řízení, jež měla určit žádoucí rozsah sítě akutních nemocnic. Jejich průběh potvrdil tendenci k převažující podpoře velkých nemocnic proti nemocnicím na okresní úrovni. Hospodářský výsledek nemocnic, který v roce 1996 představoval - 3 mld. Kč se i po zákrocích MZ podařilo upravit na - 0,9 mld. Kč.

V minulých letech vznikla řada agentur domácí péče, zvyšující dostupnost zdravotnických ošetřovatelských služeb, zatím však nebyla prokázána účinnost substituce dražší lůžkové péče touto cestou.

Vcelku lze konstatovat, že efektivnost naší zdravotnické soustavy je ve srovnání se zahraničím nižší. Na tom se výrazně podílí okolnost, že nebyly formulovány jasné zásady politiky v oblasti zdravotnictví, nebyly vybudovány funkční kontrolní a regulační mechanismy.

Zvolený způsob úhrady zdravotnických služeb přispěl k tomu, že jejich spotřeba nadměrně vzrostla a tím vzrostly i náklady na zdravotnictví, jež v současné době tvoří cca 7,2 % hrubého domácího produktu, když v roce 1997 dosáhly výše 121,5 mld. Kč (proti 73,5 mld. Kč v roce 1993). Významnou složkou těchto nákladů jsou výdaje za léky, jejich spotřeba a hodnotovém vyjádření stále roste - mezi r. 1990 - 1997 vzrostla 4,6 krát, a to i když počet balení byl mírně nižší a počet DDD vzrostl značně pomaleji - jen o 11,8 %. Podíl léčiv na celkové sumě zdravotnických výdajů je cca 25 %, zatímco v zemích OECD je to jen 16 - 18 %, v některých zemích dokonce jen 10 %.

Financování zdravotní péče bylo založeno na vícezdrojovém systému s hlavní vahou veřejného zdravotního pojištění, doplněného zdroji z veřejných rozpočtů a přímými platy občanů. Poměr těchto jednotlivých zdrojů je dnes celkem srovnatelný s jinými státy, systém však v sobě stále nese riziko poruch v alokacích prostředků vzhledem k nedostatečným informacím, jejich využívání i nedostatečným kontrolním mechanismům a nekoordinovanosti postupů.

Zamýšlená samostatnost pojištění jako finančního zdroje pro zdravotnické služby, nezávislého na státním rozpočtu, při daném růstu nákladů a poruchách ve výběru pojistného vedly k deficitu, přenášenému nakonec na poskytovatele zdravotních služeb a jejich dodavatele. Názorným příkladem problémů tohoto systému byla situace r. 1997, kdy v důsledku zavedení novelizovaného seznamu výkonů (připraveného představiteli zájmových skupin poskytovatelů péče) hrozilo až zhroucení finančního systému. V roce 1997 skončilo hospodaření pojišťoven záporným saldem ve výši 5,5 mld. Kč, v tom saldo VZP 7,3 mld. Kč.

Vzhledem k potřebě řešit situaci v hrazení zdravotní péče, jsou prováděny změny úhrad, zejména zavedení kapitace u praktických lékařů.

Jako jedno z východisek tvorby zdravotnické politiky by měl sloužit i biomedicínský, sociální a ekonomický výzkum. V této oblasti nebyly vytvořeny dosud dostatečně příznivé podmínky, nebyly zřejmě dostatečně zachyceny světové trendy.
Navíc není na dostatečné úrovni informační dostupnost světových materiálů, mnoho problémů našeho současného zdravotnictví by mohlo být jistě řešeno s větším úspěchem, kdyby byl k dispozici nejen dlouhodobě orientovaný výzkum, ale i operativní analýzy klíčových otázek.

4.3. Školství, péče o mládež a tělesnou výchovu, věda a výzkum

Ve výchozím období transformace existoval v Československu, resp. v České republice i v mezinárodním srovnání poměrně rozsáhlý vzdělanostní a kvalifikační potenciál. Komunistický režim sice zamořil celý vzdělávací systém svojí ideologií, nepodařilo se mu jej však přes několikeré školské reformy zcela rozvrátit. Tento systém ovšem nemohl reagovat na dlouhodobý vývoj ve vyspělých zemích - obsah, struktura i úroveň dosahovaných kvalifikací odpovídala málo produktivní ekonomice. Po odstranění direktivního řízení a téměř veškeré státní regulace se s plnou silou projevily nahromaděné disproporce a vznikly i nové vážné problémy.

Nejvýrazněji se tyto problémy projevily v oblasti odborného a zejména učňovského školství, jehož se velmi negativně dotkla ztráta bezprostřední vazby na zaměstnavatele. Přesun značné části odborné přípravy, včetně jejího financování, do kompetence státu, způsobil odtrženost velké části učilišť od reálných nároků ekonomické sféry na obsah a strukturu kvalifikací dosahovaných v tomto typu vzdělávacích zařízení. Důsledkem toho byl i pokles zájmu populace o učňovské vzdělání - podíl učňů na populaci pokračující ve vzdělání po ukončení základní školy se snížil z 65 % před rokem 1990 na cca 40 % v roce 1997. Tím je ohrožena příprava kvalifikovaných dělníků v rozporu s perspektivními potřebami ekonomiky a řada učilišť se ocitla ve vážných existenčních problémech.

Vzdělanostní úroveň do roku 1990 byla založena především na středním vzdělání (včetně vyučených manuálních pracovníků), zatímco participace na vysokoškolském vzdělávání byla ve srovnání s vyspělými zeměmi nízká. Na vysokých školách studovalo v průběhu osmdesátých let 15 % mladé generace, zatímco ve většině vyspělých zemí již v této době podíl studujících dosahoval 30 - 40 % i více. Této vysoké participace se ovšem nedosahuje v rámci tradičního pětiletého univerzitního vzdělání, ale širokou diverzifikací celého tzv. terciárního sektoru, která u nás zásadně chyběla. Po roce 1990 bylo proto zavedeno na vysokých školách bakalářské studium a v roce 1995 uzákoněna existence vyšších odborných škol. Díky těmto opatřením i značnému zvýšení počtů studentů v tzv. dlouhých vysokoškolských programech vzrostl od roku 1990 počet mladých lidí vstupujících na vysoké školy o více než 50 % a jejich podíl dosáhl 23 % z celku populace. Připočteme-li studenty vyšších odborných škol, dosahuje podíl mladých lidí studujících po ukončení středoškolského vzdělání celkem již kolem 30 % - avšak v nevhodné struktuře. Znásobil se počet studentů společenskovědních oborů, ale zhruba stagnoval počet studentů technických oborů.

K velkým změnám došlo ve výzkumu a vývoji. Již v roce 1990 byl zrušen státní plán rozvoje vědy a techniky a specializované orgány státní správy pro podporu výzkumu a vývoje. Stejně jako ve všech zemích socialistického tábora byl i v České republice výzkum a vývoj ve svém celku méně produktivní a efektivní než v zemích svobodného světa. Radikální snížení státních i podnikových výdajů na výzkum a vývoj po roce 1990 vedlo k zániku nebo k výraznému zmenšení většiny institucí aplikovaného výzkumu a vývoje a ke snížení počtu pracovníků výzkumu a vývoje na méně než 40 % původního stavu v rozporu s potřebami ekonomiky a společnosti.

Problémy vzniklé změnou struktury vzdělávací soustavy

a) Extenze struktury vzdělávací soustavy

Vlivem celé řady okolností nebyly nikdy po roce 1989 s dostatečně jednoznačným výsledkem završeny zásadní diskuse o podobě nové struktury vzdělávací soustavy. Pod tlakem nutnosti provést změny pak byly prováděny i kroky, které následně vyvolávaly řadu významných problémů. V roce 1990 byla k dispozici jak potřebná demografická data, tak i jejich vývojové tendence a důsledky, které z nich vyplývají pro vzdělávací soustavu (viz grafy 4-6 a 4-7). Jejich analýza však byla nedůsledná a proto byla podceněna možná, a jak se ukázalo reálná, rizika.

Graf 4-6

Nástupní ročníky pro jednotlivé úrovně vzdělávání v ČR letech 1991 - 2005 (tis. osob)

Pramen: MŠMT

Graf 4-7

Školní kontingenty pro jednotlivé úrovně vzdělávání v ČR
(vývoj a prognóza pro roky 1991-2005)

Pramen: MŠMT

V té době byl na jedné straně obrovský a vzhledem k početnosti populačních ročníků nedostatečnými kapacitami omezovaný zájem žáků o studium na gymnáziích a některých středních školách. Na druhé straně pak byla nezměnitelná skutečnost o třetinu nižších ročníků dětí, kteří již přicházely do prvních tříd základní školy.

Dalším problémem byl začátek velké privatizace. Prakticky dvě třetiny žáků středních škol bylo v té době žáky středních odborných učilišť, která zřizovaly a všestranně zajišťovaly státní podniky. V jejich případě hrozilo reálné nebezpečí ztráty zájmu o vzdělávání žáků učebních oborů a bylo nutné zajistit pro účely vzdělávání odpovídající majetek a financování výuky. Bylo rozhodnuto jednak vyjmout z vlastnictví státních podniků majetek sloužící vzdělávání a zároveň byla stanovena povinnost státu financovat přípravu žáků učebních oborů, kteří se nepřipravují pro žádnou konkrétní firmu.

Jen ve výčtu poslední v řadě byla nutnost zajištění výkonu státní správy ve školství po zrušení krajských národních výborů a vzniku okresních úřadů, novou skutečností bylo i posílení role obcí v oblasti základního školství. Vznikla struktura odvětvového řízení školství. Z řady politických, ale i praktických důvodů bylo tehdy rozhodnuto o uvolnění možnosti vzniku dalších i nestátních škol a venkovských malotřídek.

Nový zákon o státní správě a samosprávě ve školství a novela školského zákona přinesly nepochybné klady ve vytvoření právního rámce pro odvětvové řízení školství, vznik školní inspekce a vymezení role obcí ve vzdělávací soustavě. Zásadní chybou však byla nedostatečná a příliš liberální úprava některých právních aktů, především zařazování škol a studijních oborů do sítě.

Nedostatky právní úpravy a kompetenční roztříštěnost mezi ministerstvo hospodářství a ministerstvo zemědělství vedly zejména v letech 1993-94 k tehdy již neodůvodněnému nárůstu počtu středních škol (graf 4-8). Byly také živnou půdou pro nepřehledné vedení sítě škol ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, pomalý byl i přechod k operativnímu a spolehlivému registru škol.

Tabulka 4-1

Počty středních škol v ČR ve školních letech 1989/90 až 1997/98

	1989/90	1990/91	1991/92	1992/93	1993/94	1994/95	1995/96	1996/97	1997/98
Střední školy	1255	1276	1568	1695	1871	1886	1917	1927	1829
z toho nestátní	-	4	107	208	368	460	497	504	458

Pramen: MŠMT

Změnou principu financování (peníze jdou za žákem) a stanovením povinnosti státu financovat žáky učebních oborů (zrušení vazby mezi nabídkou škol a poptávkou firem) prakticky zanikla vazba mezi školami a trhem práce. Původně správná tendence ke snížení podílu žáků učebních oborů a zvýšení podílu absolventů studijních oborů potom přerostla do současného stavu, kdy absolventi nejrůznějších studijních oborů se nejčastěji zařazují do skupiny nezaměstnaných.

Graf 4-8

Pramen: MŠMT
Poznámka: Sloupec 1 - počty SŠ celkem, sloupec 2 - počty nestátních SŠ

Struktura vzdělávací nabídky v České republice doznala zásadní změny, a to možností začlenit děti a žáky se zdravotním a sociálním postižením do běžného vzdělávacího proudu. Uvedený proces byl nazván integrací a stal se prioritní záležitostí reformních kroků v oblasti vzdělávání v návaznosti na zajištění komplexních služeb pro postižené.

Vzdělávání dětí, žáků i dospělých se zdravotním nebo sociálním postižením se stává záležitostí celoživotního vzdělávání, realizovaného alternativní formou v běžných mateřských, základních a středních školách nebo ve školách speciálních.

Uvedený proces je dynamickým jevem, který se bude i v budoucnosti vyvíjet a je třeba mu věnovat náležitou pozornost v souladu s potřebami společnosti.

b) Rozptýlení kompetencí

Uplatnění principu přenesení kompetencí na nejnižší úroveň, kde může být účelně uplatněna, bylo pro školství nezbytné, aby mohl být změněn centrální model jeho řízení. Problémy však přinesla rychlost, se kterou musel být realizován model odvětvového řízení školství. Autonomie škol nepřinášela sama o sobě vážnější problémy školám jako takovým, ale ve vztahu k orgánům státní správy ve školství. Nesystémovým prvkem je totiž vztah těchto škol zřizovaných ministerstvem ke školským úřadům, které mají okresní působnost.

Školské úřady se také, bohužel, ve všech případech nestaly řízenými články státní správy, ale docházelo k upřednostňování lokálních a místních zájmů. Namísto hledání systémových řešení na úrovni zákona, byly tyto a další problémy řešeny operativně převážně hluboce podzákonnými normami. Paradoxně a v rozporu se záměry a deklaracemi politiků bylo důsledkem uvedeného vývoje posilování direktivního stylu řízení se všemi negativními důsledky jako je např. vynucování loajálnosti personálními a ekonomickými nástroji.

Česká školní inspekce jako nezávislá instituce byla ustavena na základě nového zákona o státní správě a samosprávě ve školství. Její činnost byla v počátečním období komplikována dvěma okolnostmi. Až do novely v roce 1995 byla pro její činnost zákonem stanovena velmi neurčitá pravidla. Po přijetí uvedené novely došlo k vypracování dobré metodiky práce inspekce a to se odrazilo ve zlepšené kvalitě informací poskytovaných jak školské správě tak i veřejnosti. Druhý problém, který i nyní do jisté míry omezuje činnost inspekce, je personální a má své kořeny v pravidlech pro odměňování pracovníků rozpočtových organizací. Tato dosud platná pravidla neumožňují výraznější platové ohodnocení inspektorů, např. ve srovnání s řediteli středních škol.

Pozitivně lze hodnotit při novém rozdělování působností v resortu školství přenesení zřizovatelských kompetencí v oblasti základních škol na obce. Obce jako zřizovatelé základních škol poměrně rychle a citlivě reagovaly na pokles dětí ve věku povinné školní docházky přiměřenou redukcí sítě základních škol (viz grafy 4-9 a 4-10). Již předtím ostatně zvládly obce stejný úbytek dětí v mateřských školách.

Tabulka 4-2

Počty mateřských škol a dětí (v tisících) umístěných v mateřských školách v ČR v letech 1989/90 až 1997/98

	1989/90	1990/91	1991/92	1992/93	1993/94	1994/95	1995/96	1996/97	1997/98
školy	7328	7335	6972	6827	6599	6526	6474	6344	6152
děti	395,2	352,1	323,3	325,7	331,5	338,1	333,4	317,2	307,5

Pramen: MŠMT

Graf 4-9

Pramen: MŠMT
Poznámka: Sloupec 1 - počty MŠ, sloupec 2 - tis. dětí v MŠ

Tabulka 4-3

Počty základních škol (a malotřídních škol) v ČR ve školních letech 1989/90 až 1997/98

	1989/90	1990/91	1991/92	1992/93	1993/94	1994/95	1995/96	1996/97	1997/98
Základní školy	3904	3958	4064	4142	4199	4216	4212	4166	4132
ZŠ pouze s 1. stup.	1455	1496	1560	1647	1677	1710	1712	1672	1638

Pramen: MŠMT

Graf 4-10

Pramen: MŠMT
Poznámka: Sloupec 1 - počty ZŠ, sloupec 2 - počty malotřídních škol

Změny obsahu vzdělávání

a) Rozvolňování kurikula

Rozvolňování obsahu vzdělávání, které nejprve z vyučování a poměrně brzy i z učebnic odstranilo princip jednotné školy, muselo následovat vypracování nových standardů vzdělávání. Nejdříve byly ukončeny práce na nových standardech vzdělávání pro gymnázia ve víceleté i čtyřleté formě, poměrně brzy byl formulován i standard základního vzdělávání, dosud nebyly ukončeny práce na vypracování standardů odborného vzdělávání. Posledně uvedená oblast však zahrnuje množství oborů a typů vzdělávání.

Přes stanovení standardů vzdělávání však vedlo obsahové a organizační rozvolnění k potížím se srovnatelností výsledků vzdělávání jednotlivých konkrétních škol, protože nebyly a dosud nejsou vypracovány standardy hodnocení výsledků vzdělávání. Ve spojení s extenzí sítě středních škol tento stav ve svém důsledku vedl ke znehodnocení maturit.

Veřejností školskou i rodičovskou bylo očekáváno, že se změnami obsahu a organizace vzdělávání dojde také ke změně vnitřního klimatu škol. Tato očekávání však nebyla naplněna. Nijak významně se nezměnily způsoby ani forma hodnocení žáků ve školách (slovní hodnocení žáků základních škol je spíše výjimkou), zapojení rodičů do ustavování a práce rad škol je stále velmi malé.

b) Nedostatky ve formulaci cílů vzdělávání a ve vytváření zpětné vazby

Výrazným nedostatkem celé vzdělávací soustavy je to, že ani v obecné, tím méně v konkrétní rovině nejsou formulovány cíle vzdělávání. Hledání vazeb mezi obsahem vzdělávání a potřebami trhu práce se týká prakticky všech středních škol. Chybou je, že až do tohoto školního roku spolupráce resortu školství s resortem práce a sociálních věcí byla spíše na úrovni občasné výměny názorů a chybělo systematické informování o vývoji regionální a oborové zaměstnanosti a nezaměstnanosti zároveň ve vazbě na provádění změn v síti studijních a učebních oborů a v organizování rekvalifikací.

V oblasti vysokých škol byla bezprostředně po roce 1989 výrazně posílena autonomie a samospráva vysokých škol a možnosti ministerstva zasahovat do oborové struktury studentů se výrazně zmenšily. Rozhodující roli ve změnách této struktury proto hrála společenská prestiž oborů, platové ocenění absolventů. Více než skutečné informace byly změny ovlivňovány tím, jak uchazeči o studium vnímali aktuální a budoucí potřeby trhu práce. Korekce případně prováděné vysokými školami byly dány spíše jejich prostorovými a kapacitními možnostmi, než zpětnou vazbou na trh práce.

Tak se zvyšoval podíl studentů humanitních, společenských a přírodních věd a klesal podíl studentů lékařských, zemědělských a technických věd (tabulka 4-4). Během doby se na vysokých školách zavádělo sledování uplatnění absolventů, poradenství pro uchazeče o studium, nicméně návrhy kroků na řešení budoucího nedostatku absolventů technických oborů, či naopak očekávaného nadbytku ekonomů a právníků, zaznívají z vysokých škol zatím jen ojediněle.

c) Vztah školství a trhu práce

Vlivem liberalizace školství se nabídka středoškolského i vysokoškolského studia řídila především poptávkou uchazečů, která v některých případech trpěla nedostatečnou informovaností o reálných trendech na trhu práce. Výsledkem byl například nadbytečně extenzívní rozvoj ekonomicko - manažerských oborů i problémy struktury a obsahu oborů technických. Příčinou současného nesouladu struktury nabízených oborů s potřebami trhu práce, který se projevuje zejména na středoškolské úrovni vzdělání a odráží se i v růstu nezaměstnanosti absolventů, je dosud nedostatečná vazba školství a ekonomické sféry i nedostatek informovanosti o potřebách zaměstnavatelů. Nerovnováhu prohlubuje i skutečnost, že absolventi některých oborů vzdělání, především technických, projevují nezájem o práci ve vystudovaném oboru. V tomto případě jde o neschopnost zaměstnavatelů, nabídnout jim atraktivní podmínky práce.

V obecně zaměřeném vzdělání, které se netýká jen gymnázií, ale je součástí i vzdělání odborného, a své místo má rovněž jako základ vzdělání učňovského, se jen pomalu prosazovaly kompetence klíčové pro flexibilní uplatnění na trhu práce, jakými jsou schopnost využívat informací, týmová práce, plánování a organizování činnosti, využívání moderních technologií, jazyková připravenost. Problémem odborného a učňovského vzdělávání v některých oborech zůstala příliš úzká specializace.

Výrazným nedostatkem současného systému vzdělávání je účinné propojení počátečního a dalšího vzdělávání. Tento nedostatek souvisí i s absencí konceptu dalšího vzdělávání a jeho financování. Ekonomická stagnace vede ke snížení zájmu zaměstnavatelů o další vzdělávání svých pracovníků a tím k prohlubování ekonomických problémů vyplývajících z neadekvátní kvalifikace pracovníků.

Tabulka 4-4

Struktura studentů vysokých škol podle skupin oborů v ČR v letech 1989 až 1997 (v %)

	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Celkem	100	100	100	100	100	100	100	100	100
Hum. a společ.vědy	2,5	4,8	6,1	7,5	8,2	7,9	10,6	11,0	11,6
Právní vědy	3,4	3,3	4,3	4,3	4,7	4,8	4,9	5,0	5,0
Přír. vědy, matematika	3,5	4,3	4,4	5	5,3	5,4	5,6	6,1	6,5
Lékařství, farmacie	9,4	9,9	9,9	9,8	8,8	8	7,2	6,6	6,5
Ekonomie, management	11,5	11	11,4	11,8	13,5	15,3	16,6	17,1	17,2
Technické obory	36,7	35,3	33,2	31,9	30,3	29,8	27,1	27,5	28,1
Zemědělství veterinární lékařství	9,3	8,8	8	7,2	6,3	6,3	6,2	6,4	5,8
Učitelství	21,3	19,8	19,8	19,5	19,3	19	17,2	16,6	15,6
Umělecké obory	1,9	2,2	2,2	2,2	2,5	2,3	2,4	2,4	2,3
Tělovýchova	0,5	0,6	0,7	0,8	1,1	1,2	1,2	1,2	1,3

Pramen: MŠMT

Ekonomické zabezpečení vzdělávací soustavy

a) Neřešení problémů rozpočtové sféry

Stanovení povinné právní formy pro střední školy (rozpočtová nebo příspěvková organizace) bylo správné. Platná právní úprava způsobů hospodaření v rámci těchto organizací však v řadě případů nevyhovuje potřebám škol a školských zařízení a nevhodně omezuje možnosti ministerstva při správě resortu (např. vyvozování důsledků z porušování pravidel pro nakládání s majetkem státu).

Chybějící zákon o majetku státu a uvedená problematická úprava hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací platná i pro obce vyvolává řadu kolizí i v oblasti základních škol.

b) Kvalitativní a kvantitativní vývoj ekonomického zabezpečení vzdělávací soustavy a metodiky financování vzdělávací soustavy

Metodika financování vzdělávací soustavy prodělala v posledních letech značný vývoj, který by se dal charakterizovat jako upuštění od institucionálního (nákladového) financování škol a zařízení a přechod k financování výkonovému, tj. normativnímu. Skutečné jednotkové výdaje na žáka v běžných cenách dokumentuje tabulka 4-5. Pozitivním faktorem financování školství je jeho vícezdrojovost, kdy se na financování škol a zařízení podílí kromě státu i obce, zřizovatelé, rodiče a školy se zapojují do mezinárodních programů a grantů (tab. 4-6).

Tabulka 4-5

Výdaje na žáka (studenta) v ČR v letech 1989 - 1997 (v tis. Kč)

	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	Index 97/89 (%)
Mateřské školy	4,9	5,2	7,7	10,1	14,6	16,6	19,4	23,1	23,4	483
Základní školy	4,8	5,2	6,7	9,0	14,1	17,4	20,5	24,5	22,1	462
Gymnázia	7,2	7,7	10,0	11,5	18,1	25,1	30,3	32,3	28,0	391
Střední odborné školy a VOŠ	7,3	7,6	12,2	14,5	23,2	27,7	28,1	30,4	34,0	468
Střední odborná učiliště	2,8	4,7	9,3	13,1	24,0	27,9	31,3	36,2	36,4	1280
Speciální školy	8,5	9,2	12,6	15,7	27,6	33,7	41,3	46,6	48,8	575
Vysoké školy	36,4	39,3	43,8	46,3	60,8	72,9	77,7	83,2	76,8	211

Pramen: MŠMT

Tabulka 4-6

Výdaje veřejných rozpočtů na jednotlivé stupně a typy škol v ČR v letech 1989 - 1997 (v mld. Kč)

	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	Index 97/89 (%)
Celkové veřejné výdaje na školství	21,7	24,2	31,9	39,2	53,6	63,2	71,9	81,7	78,1	359
Mateřské školy	1,9	2,0	2,6	3,3	4,8	5,5	6,5	7,6	7,4	378
Základní školy a školní družiny	6,1	6,4	7,9	10,4	15,5	18,2	20,9	25,4	24,2	400
Gymnázia	0,7	0,8	1,1	1,3	2,2	3,1	3,9	4,2	3,5	506
Střední odborné školy a VOŠ	1,2	1,3	2,2	2,7	4,6	6,1	6,8	7,2	7,1	599
Střední odborná učiliště	0,9	1,5	2,8	3,7	6,6	7,7	8,6	9,1	7,3	840
Speciální školy	0,6	0,7	0,9	1,1	2,0	2,4	3,0	3,4	3,5	550
Školní stravování a domovy mládeže	3,6	3,8	4,6	4,7	5,4	5,7	6,1	6,7	6,9	194
Vysoké školy	3,5	3,9	4,5	4,7	6,5	8,3	9,5	11,0	11,1	320

Pramen: MŠMT

Rozsahem zaměstnanosti patří školství na páté místo mezi všemi odvětvími a v loňském roce zaměstnávalo přes šest procent všech pracovníků národního hospodářství. Spolu se zdravotnictvím patří školství mezi nejvíce feminizovaná odvětví, má největší podíl vysokoškolsky vzdělaných pracovníků (více než 40%). V uplynulém roce došlo v tomto odvětví k nejvýraznějšímu poklesu zaměstnanosti (počet pracovníků regionálního školství klesl o téměř 7%), vývoj ukazuje tabulka 4-7.

Tabulka 4-7

Vývoj průměrného počtu pedagogických pracovníků školství v ČR v letech 1995-97 ve školách a organizacích zřizovaných státem, obcemi a církví ( tj. bez soukromých škol) (v tisících)

	1995	1996	1997	97/95 v %
CELKEM	180,9	178,7	173,9	96,1
z toho: MŠ	27,6	27,2	25,9	93,7
ZŠ	61,5	62,5	63,1	102,6
gymnázia	8,7	8,7	8,3	95,6
SOŠ a VOŠ	15,5	14,9	14,7	94,8
SOU	29,2	28,5	23,9	81,6
VŠ	12,9	13,0	13,2	102,5

Pramen: MŠMT

Věková struktura učitelů vykazuje poměrně silnou, ale ve světě obvyklou tendenci ke stárnutí učitelské populace. Výrazně nejhorší je v tomto pohledu základní školství, kde velká část učitelů překračuje 50 let věku, ve středním školství je situace příznivější.

Za období posledních pěti let se úroveň nominálních mezd zvýšila (128%) a rovněž úroveň reálných platů (36%). Ve srovnání s vývojem platů v národním hospodářství rostly platy ve školství rychleji až do roku 1996, v roce 1997 však restrikce rozpočtových financí vedla ke zlomu ve vývoji reálných platů, kdy poprvé po roce 1989 poklesly (3%). Tím se snížila až na 92,5% i tak podprůměrná relativní platová úroveň ve školství vztažená k celému národnímu hospodářství. Na vysokých školách byl pětiletý nárůst reálných platů 24 % (tab. 4-8).

Tabulka 4-8

Vývoj průměrného nominálního platu učitelů na jednotlivých druzích a typech škol a jejich relace k průměrnému platu v ČR v letech 1992-1997 (v Kč)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Národní hospodářství celkem	4 790	6 008	7 114	8 438	9 994	11 029
Učitelé regionálního školství	5 037	6 459	7 881	9 148	10 956	11 710
z toho: mateřské školy	4 071	5 134	6 150	7 177	8 657	9 045
základní školy	5 206	6 637	8 150	9 365	11 208	11 788
gymnázia	5 876	7 618	9 397	10 881	12 697	13 505
střední odborné školy	5 818	7 563	9 126	10 731	12 838	13 391
střední odborná učiliště	6 006	7 800	8 966	10 852	12 676	13 186
speciální školy	5 522	6 967	8 361	9 945	11 905	12 401
Pedagogové vysokých škol	7 183	8 841	10 438	12 259	14 751	15 229
z toho: profesoři	10 439	12 312	15 208	18 332	21 569	22 389
docenti	8 668	10 650	12 955	15 393	18 354	19 014

Poměr k průměrné mzdě v ČR (v %)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Učitelé regionálního školství	105,2	107,5	110,8	108,4	109,6	106,2
z toho: mateřské školy	85,0	85,5	86,4	85,1	86,6	82,0
základní školy	108,7	110,5	114,6	111,0	112,1	106,9
gymnázia	122,7	126,8	132,1	129,0	127,0	122,4
střední odborné školy	121,5	125,9	128,3	127,2	128,5	121,4
střední odborná učiliště	125,4	129,8	126,0	128,6	126,8	119,6
speciální školy	115,3	116,0	117,5	117,9	119,1	112,4
Pedagogové vysokých škol	150,0	147,2	146,7	145,3	147,6	138,1
z toho: profesoři	217,9	204,9	213,8	217,3	215,8	203,0
docenti	181,0	177,3	182,1	182,4	183,7	172,4

Pramen: MŠMT

c) Úsporná opatření resortu

V současném období činí deficit v resortu školství minimálně 1,2 mld. Kč a je způsobený zejména stálým nárůstem učňů nepřipravujících se pro konkrétní organizaci, nedostatečně stanoveným objemem prostředků pro soukromé školství, úhradami za narůstající nájemné stanovené hlavně obcemi a rozšiřujícím se množstvím budov s havarijním výměrem. V roce 1999 lze očekávat vzhledem k stávající úrovni rozpočtu, že deficit bude minimálně dvojnásobný.

Mezi výrazná úsporná opatření se řadí program optimalizace sítě středních a vyšších odborných škol a školských zařízení, který reagoval na některé negativní důsledky transformace školství. Jednalo se především o nepřiměřeně vysoký počet autonomních škol s malým počtem žáku, rozdrobenost oborové struktury vzdělávací nabídky a rychlý nárůst nevyužívaných kapacit škol.

Pro rok 1999 a následující léta jsou připravována další ozdravná opatření. Spočívají především v urychlení procesu optimalizace škol a školských zařízení včetně zapojení škol zřizovaných Ministerstvem zemědělství do tohoto procesu a hledání dalších možností vícezdrojového financování.

Personální zabezpečení vzdělávací soustav

a) Řídící pracovníci

Změna systému státní správy školství v roce 1990 a potřeba tisíců nových řídících pracovníků (ředitelé škol, ředitelé školských úřadů, inspektoři) nemohla být a nebyla zajišťována v předstihu. Starý systém přípravy řídících pracovníků byl nepoužitelný, ale ani v roce 1990 ani později, nebyl iniciován a připraven žádný jiný. Do této doby tedy, bohužel, není vypracován systém přípravy pracovníků školství pro výkon řídících funkcí.

b) Učitelé

Nebylo možné očekávat, že změnu v roce 1990 bude bezprostředně doprovázet i změna přípravy učitelů. Bylo proto pochopitelné, že zpočátku devadesátých let, bylo další vzdělávání učitelů organizováno a prováděno nejčastěji v tradiční podobě jako metodický předmětový výcvik zaměřený v první řadě na obsah vzdělávání.

Je však chybou, že do současné doby nebyl vypracován promyšlený a účinný systém dalšího vzdělávání učitelů, který by byl provázán i na systém odměňování a případný funkční postup. Přenesení odpovědnosti za personalistiku na úroveň právního subjektu škola nebylo propojeno zpětnou vazbou směrem k vyšším článkům státní správy. To bylo jednou z příčin neřešení právě dalšího vzdělávání učitelů a řady dalších otázek souvisejících s kultivací lidského potenciálu škol.

Výzkum a vývoj

a) Ekonomické charakteristiky

Systém státní podpory výzkumu a vývoje je decentralizovaný a s vysokou autonomií výzkumných organizací. Finanční prostředky státního rozpočtu jsou rozděleny víceméně rovnoměrně do dalších rozpočtových kapitol. Koordinační funkce, především při návrhu rozpočtu na výzkum a vývoj, plní Rada vlády ČR pro výzkum a vývoj. Postupně byl zaváděn a rozvíjen princip institucionálního a účelového financování.

Institucionální dotace příspěvkovým a rozpočtovým organizacím klesly oproti roku 1989 o 80%. Výsledkem bylo snížení počtu výzkumných organizací, četné výzkumné ústavy byly privatizovány, v některých případech i ne zcela uváženě. Počet ústavů Akademie věd klesl více než o třetinu. Účelové prostředky se rozdělují na základě více či méně otevřených soutěží fyzických i právnických osob zabývajících se výzkumem. Podíl účelového financování na celkových výdajích státního rozpočtu vzrostl až na současných více než 50% (graf 4-11). Systém financování se postupně přizpůsobuje systémům obvyklým v zemích EU.

Graf 4-11

Institucionální a účelové financování výzkumu a vývoje ze státního rozpočtu v ČR (běžné ceny v mil. Kč)

Pramen: MŠMT
Poznámka: rok 1998 - odhad

b) Obsahové charakteristiky výzkumu a vývoje

Radikální snížení finančních prostředků pro oblast výzkumu a vývoje se projevilo nejen v jeho rozsahu, ale i v jeho obsahovém zaměření. Celkový vývoj počtu zaměstnanců v této oblasti je uveden v grafu 4-12.

Pozitivně lze hodnotit průběh transformace Akademie věd ČR, zavedení grantového systému podpory výzkumu a vývoje ustavením Grantové agentury ČR a dalších agentur, zavedení systému účelového a institucionálního financování a zapojování jednotlivců i organizací do mezinárodní spolupráce. Ke kladům patří i rychlé vybudování moderní počítačové sítě propojující akademická pracoviště a vysoké školy a postupné zvyšování její kapacity.

Pomaleji než by bylo žádoucí probíhalo posilování výzkumu na vysokých školách. Systém objektivního poskytování institucionálních prostředků byl zaveden až od roku 1999.

Za zásadně nesprávné lze označit podcenění významu výzkumu a vývoje a zejména jejich státní podpory pro budoucí prosperitu země. Teze, že stát má podporovat jen základní výzkum, že podpora výzkumu aplikovaného a vývoje je především záležitostí podniků, byly mnohem liberálnější než je skutečnost v absolutní většině zemí OECD. Jejich realizace vedly k neuvážené privatizaci dřívějších státních výzkumných ústavů. Mnohé z nich zcela zanikly, některé se výrazně zmenšily, přičemž výzkumu a vývoji se věnuje jen část jejich kapacit.

Tíživým problémem jsou platové podmínky mladých pracovníků v Akademii věd, na vysokých školách a ve zbývajících příspěvkových výzkumných organizacích jednotlivých resortů. Dosavadní platové řády neumožňují přijatelným způsobem ohodnotit špičkově kvalifikované pracovníky, mnohdy s ukončeným doktorským studiem a střednědobými výzkumnými pobyty v zahraničí. Zcela nedůstojné hmotné zabezpečení je vede k odchodům do jiných profesí.

Graf 4-12

Pramen: ČSÚ

Podceněna byla skutečnost, že malá země ve střední Evropě bez dostatku významnějších surovinových zdrojů nemůže svoji budoucnost založit na ničem jiném než na produkci výrobků, technologií a poskytování služeb, v kterých budou rychle a efektivně uplatňovány poznatky domácího výzkumu a vývoje. Představy o samoregulačních silách svobodného trhu s využitím komparativních výhod české ekonomiky se nepotvrdily. Obecná nechuť předcházejících pravicových vlád k formulaci dlouhodobých konkrétních koncepcí a politik se projevila i ve výzkumu a vývoji. První politika výzkumu a vývoje, srovnatelná s obdobnými dokumenty zemí Evropské unie bude připravena až v letošním roce. Privatizace nepřinesla do řady podniků konečné vlastníky. Vedení podniků se zatím musí zabývat řešením okamžitých a krátkodobých problémů. Podpora výzkumu a vývoje a využívání jejich výsledků je pro ně většinou zcela okrajovou záležitostí. I zde bude muset stát zasáhnout konkrétními opatřeními hospodářské či průmyslové politiky. Připravovaná politika výzkumu a vývoje musí být účelově provázána s ostatními státními politikami.

Péče o mládež

a) Ekonomické charakteristiky

Sdružení dětí a mládeže vlastní velmi malý počet nemovitostí a jsou ve svých činnostech odkázána na pronájmy vhodných prostor, kluboven, pozemků na tábory a táborových základen. Sdružením nejsou, především ve velkých městech, bez problémů otevřeny ani prostory škol a školní hřiště.

Státní dotační politika je vymezena rozpočtovými pravidly republiky a každoročně schvalovaným státním rozpočtem. Zásady pro poskytování dotací ze státního rozpočtu sdružením, stanovená usneseními vlády v letech 1992 a 1993, nejsou jako podzákonné normy pro sdružení právně závazné.

Naprosto základním a určujícím problémem však je výrazně sestupný trend celkové částky vymezované ve státním rozpočtu na dotace sdružením. V roce 1998 to bylo například pouze 64% z částky pro rok 1995 (tab. 4-9). Stejně nedostatečné jsou prostředky vyčleňované na činnost školních klubů a jiných aktivit škol ve volném čase a ve střediscích pro volný čas.

Tabulka 4-9

Výše neinvestičních a investičních finančních prostředků poskytovaných státním rozpočtem pro sdružení dětí a mládeže v ČR v letech 1995 až 1998 (v tis. Kč)

Dotace	1995	1996	1997	1998
Neinvestiční celkem	208 151	197 911	161 782	123 074
Investiční celkem	11 585	12 900	17 687	17 924
Celkem	219 736	210 811	179 469	140 998

Pramen: MŠMT

Majetek bývalého SSM, využitelný pro přímou práci s dětmi, nebyl převeden na nově vzniklá nebo obnovená sdružení, ale byl zestátněn a dán do správy Fondu dětí a mládeže. Tento fond však s majetkem nehospodaří ziskově a proto nijak významně nepodporuje aktivity dětí a mládeže.

b) Charakteristika organizačních struktur v oblasti mládeže

Činnosti dětí a mládeže ve volném čase jsou zabezpečovány státem, obcemi a nevládními organizacemi, především sdruženími. Po roce 1989 vzniklo na základě zákona o sdružování občanů zhruba 500 nových sdružení, další obnovila svoji činnost (Junák, YMCA a řada dalších).

Bývalé Domy pionýrů se transformovaly na střediska volného času, s novou náplní činností, určenou vyhláškou Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. 432/1992 Sb., o střediscích pro volný čas dětí a mládeže. Jsou jimi především Domy dětí a mládeže a Stanice mladých techniků. V současné době je v činnosti celkem 275 středisek pro volný čas, z toho 191 středisek státních, 90 obecních. Patrně především z finančních důvodů jejich počet neroste, naopak od roku 1992, kdy bylo středisek celkem 325 se jejich celkový počet snížil. Kromě středisek pro volný čas jsou státem zřizována a podporována další zařízení zaměřená na trávení volného času, jako školní kluby.

Problémem není velké množství sdružení působících v této oblasti, ale skutečnost, že zatím nebyla schopna dojít ke shodě na založení společné střešní organizace. V současné době vyvíjejí činnost tři organizace tohoto charakteru a nedošly k jasné shodě např. v oblasti reprezentace v zahraničí, prosazování společných zájmů a spolupráce při řešení problémů, které se týkají jejich činnosti. Dalším problémem je velmi nízký zájem obcí o trávení volného času svých mladých občanů, obce nezřizují nová zařízení pro volný čas, činnost občanských sdružení dětí a mládeže pracujících na území obce podporují pouze výjimečně. Žádná zákonná norma tuto povinnost neukládá.

Péče o tělesnou výchovu a sport

a) Ekonomické charakteristiky

Od roku 1990 se postupně formoval nový systém ekonomického zajištění tělovýchovy a sportu. Historicky se zachoval rozhodující podíl dobrovolných spolků a občanských sdružení na zajišťování správy a provozu tělovýchovných a sportovních zařízení a na financování vlastních sportovních aktivit. Objem majetku obhospodařovaného těmito sdruženími dosahuje hodnoty 53 mld. Kč. Jeho významná většina však není vlastnictvím sdružení, ale v jejich užívání. Tento právní stav, spolu s restrikcí státní finanční podpory, vede k postupnému a trvalému snižování funkčnosti řady zařízení a tím také dochází ke snižování úrovně občanské vybavenosti měst a obcí .

Ze státního rozpočtu jsou poskytovány investiční a neinvestiční dotace sdružením na veřejně prospěšné programy, na státní sportovní reprezentaci a činnost resortních sportovních center. Tato podpora měla od roku 1995 až do roku 1997 trvale sestupný trend a největší tempo poklesu zaznamenala směrem ke sdružením, která jsou nositeli rozhodující většiny sportovních a tělovýchovných aktivit (tab. 4-10).

Tabulka 4-10

Výše dotace ze státního rozpočtu na údržbu a provoz tělovýchovných zařízení v ČR v letech 1995 až 1998 (v tis. Kč)

Dotace	1995	1996	1997	1998
Neinvestiční celkem	956 636	1 003 086	874 203	752 884
Veřejně prospěšné programy	484 136	475 942	396 283	281 686
Stát.sport.reprezentace (VPS)	248 000	286 150	255 000	243 062
Resortní sport.centra (VPS)	224 500	240 100	222 000	240 000
Investiční celkem	310 325	258 241	216 380	150 231
Občanská sdružení	239 969	169 255	164 340	113 275
Státní sport.reprezentace	2 000	18 000	16 000	3 059
Resort.sportovní centra	68 356	70 986	36 040	33 897
CELKEM	1 266 961	1 260 433	1 089 663	914 979

Pramen: MŠMT

b) Právní charakteristiky

Od roku 1989 do současné doby se žádná z předchozích vlád komplexně nezabývala problematikou tělovýchovy a sportu a vztahů ve sportovním prostředí (Evropská charta sportu, doporučení vyplývající z dokumentů Rady Evropy, doporučení Výboru ministrů). To vedlo k tomu, že řada problémů byla řešena jen velmi obtížně a nesystémově. Na sport se velice často pohlíželo jen jako na resortní záležitost ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, které pak některé závažné problémy muselo řešit bez potřebné podpory dalších resortů a v nevyjasněných vztazích vládních a nevládních organizací.

c) Charakteristika organizačních struktur v oblasti tělesné výchovy a sportu

V České republice má bohaté tradice především spolková tělovýchova, jež byla vždy vnímána jako specifická součást naší národní kultury a v českých podmínkách je dlouholetou tradiční základnou dobrovolné tělovýchovy a sportu.

Oblast státní sportovní reprezentace a příprava sportovních talentů je zajišťována ve spolupráci resortů vnitra, obrany, školství mládeže a tělovýchovy. Těžiště odpovědnosti je především ve sportovních svazech a jejich oddílech a klubech. Podmínky pro její činnost pomáhají vytvářet občanská sdružení, Český olympijský výbor a Český paralympijský výbor. Po roce 1990 však došlo k narušení systému přípravy sportovců tím, že byly zrušeny některé funkční články jako jsou na př. tréninková střediska mládeže, sportovní třídy a střediska vrcholového sportu.

Tělesná výchova a sport na školách je stanovena učebními plány, s výjimkou vysokých škol, kde po roce 1990 došlo většinou k přechodu na nepovinnou výběrovou tělesnou výchovu. Při úsporných opatřeních v posledních letech došlo na příklad ke zrušení systému sportovních kroužků, her a soutěží. Rozpadl se celoplošný systém výuky plavání na školách. Tento stav přispívá k poklesu zájmu o sport s často vážnými důsledky rostoucí kriminality a drogové závislosti.

4.4. Kultura

Výchozí stav v roce 1990

Postavení kultury ve společnosti po listopadu 1989 bylo poznamenáno předchozím politickým vývojem naší společnosti a nelze ho jednoduše definovat.

Počátkem devadesátých let přetrvávala hustá síť ideologicky jednotně řízených kulturních zařízení - knihoven, místních, okresních a krajských kulturních středisek, kulturních domů, kin, divadel, muzeí, památkových objektů, hvězdáren atd. Byla vybudována v padesátých létech a strukturálně přeorganizovaná v létech normalizace. Vše bylo dotováno výměnou za snahu kulturu řídit podle teze: kultura podporuje politiku strany a vlády a nesmí produkovat nic, co by mohlo být chápáno jako zpochybňování jejich postavení a činnosti.

V devadesátých létech se výchozí stav proměnil

V devadesátých letech došlo k druhému extrému. Ve jménu depolitizace kultury a jejího odideologizování se rozbila kulturní infrastruktura obcí a místo její transformace došlo v mnoha případech k její likvidaci. Privatizace kulturních institucí a organizací přispěla ke komercializaci české kultury, protože zavedení tržního prostředí v této oblasti nebylo zároveň provázeno uplatněním mechanismů, jež by neziskovou kulturu ochránily a pomohly jí obstát v podmínkách, které ji předem diskvalifikují. Výrazně se omezila aktivita na poli amatérské kultury všech uměleckých žánrů, což má samozřejmě přímý dopad na růst negativních společenských jevů některých sociálních skupin, zvláště pak mládeže. Během tohoto procesu došlo k chybám, jejichž některé důsledky půjdou napravit - hlavně v oblasti místní a regionální kultury - až v souvislosti s reorganizací veřejné správy.

Privatizace v kultuře je samozřejmě jedním z nástrojů, který lze při odstátnění některých kulturních institucí uplatnit. Zvláště tam, kde jejich další činnost může být zisková. V těchto oborech vznikly také nové soukromé subjekty. Jde zvláště o nakladatelství a knihkupectví, agentury, nahrávací studia, videopůjčovny, prodejní galerie, hudební a divadelní soubory, v menší míře pak o kina. Došlo také k prezentaci řady soukromých či spolkových sbírek v desítkách nově vzniklých muzeí. Pokud ale v důsledku privatizace došlo k následnému rozkladu činností a struktur, které tyto instituce v kultuře zajišťovaly, a které nebyly ničím nahrazeny, nesplnila privatizace svůj účel a spíše někde přispěla k omezení či úplnému zániku kulturních aktivit.

Samostatnou kapitolou privatizace v kultuře je pak privatizace Knižního velkoobchodu a Filmového studia Barrandov, o jejichž prověření požádal ministr kultury Vládní výbor na ochranu ekonomických zájmů. Privatizace se většinou naštěstí nepoužila u knihoven, státních muzeí a galerií s odbornou činností, hvězdáren a planetárií. Například ale u Krátkého filmu způsobila, že se již několik roků pohybuje na pokraji likvidace.

Zrušeny byly některé centrální instituce - např. Ústav pro výzkum kultury, Ústav pro informační systémy v kultuře aj. a tak bylo většinou rezignováno na jakoukoli metodickou činnost v oblasti kultury.

Zákon o obcích vyvázal samosprávy z organizační podřízenosti státu a umožnil jim (nikoli uložil) mj. zřizovat kulturní zařízení (knihovny, kulturní střediska, kina, divadla ap.). Některé kulturní instituce převzala brzo po listopadu města - šlo zejména o divadla.

Státní ústav památkové péče a ochrany přírody a krajská střediska státní památkové péče a ochrany přírody byly rozděleny podle novelizovaného kompetenčního zákona. Ochrana přírody byla svěřena resortu životního prostředí, což lze hodnotit jako logické a systémové opatření.

V první fázi odstátňování byla bez náhrady zrušena okresní a krajská kulturní střediska. To souvisí především se zrušením krajských národních výborů a s omezením působnosti okresních úřadů v kultuře prakticky jen na výkon státní správy na úseku památkové péče, což často znamenalo rezignaci okresů na problémy regionálního rozvoje v oblasti kultury. Jedním z důsledků potlačování funkce okresů - při neexistenci jiných regionálních orgánů veřejné správy - je např. nedořešení podpory regionálně působícím institucím, zřizovaných městy (divadla aj.), nutnost zřizovat nesystémově některé regionální kulturní instituce (muzea, knihovny aj.) přímo ministerstvem kultury a také nezbytná grantová podpora vybraným regionálním projektům z centra.

Ve druhé fázi převzaly obce naprostou většinu z řádově šesti tisíc veřejných knihoven - tady již spíše pod nátlakem okresních úřadů ("nepřevezmete-li, zrušíme"). Samospráva měst a obcí je tedy dnes zřizovatelem většiny veřejných knihoven, většiny kulturních domů, divadel a zbývajících kin. Některé z těchto institucí obce - obvykle za zvýhodněných, tj. různým způsobem dotovaných podmínek pronajímají soukromým provozovatelům bez ohledu na potřebu kulturní infrastruktury, neboť jejich hlavním kritériem se stal zisk. Nedokončena - zejména legislativně - je municipalizace okresních knihoven a dořešení podpory jejich regionálních funkcí.

Odstátněna byla velká část kulturních institucí. Problémy vznikaly a vznikají nejen z nerovnoměrného a nedostatečného financování kultury, ale hlavně ze svázanosti práce veřejných kulturních institucí zastaralými ekonomickými předpisy, které omezují motivaci a racionální chování organizací, působících v kultuře. Finanční prostředky na kulturu byly ve státním rozpočtu směrovány (s patrnými výsledky) především do oblasti památkové péče ( i když ani to na podporu regenerace památkových objektů nestačí ani ve spolupráci s obcemi a vlastníky památek).

Stát zřizuje vedle tzv. národních institucí typu Národní knihovny nebo České filharmonie několik odborných ústavů a na úrovni bývalých krajů síť státních vědeckých knihoven a památkových ústavů, některá regionální muzea a galerie, na úrovni okresů pak okresní muzea a několik zbývajících okresních knihoven, o jejichž transformaci na veřejnoprávní instituce se minulé vlády ani nepokusily.

Novou ústavou a zákony byly vytvořeny podmínky pro pluralitní kulturu, nastolen stav, kdy tvůrcům je dovoleno vše, co není zákonem zakázáno. Existuje svoboda tvorby - v praxi ovšem limitovaná finančními prostředky, které svobodu tvůrce vlastně nepřímo znovu omezují. A tak, ovšem stejně jako v tradičních demokratických zemích, má mnohdy ekonomický tlak ve svém důsledku podobný efekt, jako dřívější tlak ideologický. Prezentace tvorby vyžaduje současně čím dál tím větší finanční náklady, na kterých v důsledku přijatých zákonů může participovat samospráva a státní správa v rozsahu vymezeném obecně platnými předpisy a možnostmi veřejných rozpočtů.

Klíčový význam pro kulturu má Listina základních práv a svobod a dále zákon o obcích, o okresních úřadech, o občanských sdruženích, autorsko právní zákony i zrušení omezujících předpisů. Své přímé důsledky mají i hospodářské - a hlavně daňové - zákony, které byly od samého začátku koncipovány bez ohledu na potřeby kultury a mnohdy navzdory všem připomínkám z profesních obcí a bez ohledu na kulturní politiku v této oblasti, kterak je aplikována v zemích EU (úlevy na daních, odpisy, atd.). Negativní důsledky má léta odkládaná reforma zákonů o knihovnách, o památkové péči, o muzeích a galeriích, o majetku státu, o transformaci rozpočtových a příspěvkových organizací. Řada předpisů není dodnes úplně sladěna s předpisy Evropské unie.

Církve a náboženské společnosti

Komunistický režim po r.1948 považoval církve a církevní a náboženské instituce za jedno z nejvýznamnějších ohnisek odporu proti své ideologii. Tento stav, který s většími či menšími modifikacemi trval po celou dobu totality, doznal zásadních změn až po listopadu 1989.

Již v lednu 1990 byl novelou zákona č.218/1949 Sb. zrušen institut tzv. státního souhlasu k výkonu duchovenské činnosti, Sekretariát pro věci církevní při vládě ČSR a funkce krajských a okresních církevních tajemníků, a v r.1991 byl zrušen zákon č.217/1949 Sb., kterým se zřizuje Státní úřad pro věci církevní. Minimalizované kompetence ústředního orgánu státní správy pro věci církví a náboženských společností přešly na ministerstvo kultury. Současně se od roku 1990 stala tato problematika i součástí činností jiných resortů (ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, ministerstvo práce a sociálních věcí). Postupně, obdobně jako např. v oblasti školství a vědy, byly vytvářeny i nástroje podpory církví v oblasti daňové.

Legislativní vyjádření vztahu státu a církví odpovídajícímu vztahům v demokratických společnostech bylo zakotveno přijetím ústavního zákona č.23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod, jež zakotvuje obecné pojetí vztahu státu a církví, a to na bázi konfesně neutrálního státu. Garantuje též vnitřní autonomii církví, tj. nezasahování státu do vnitřních poměrů církví, konkrétně do správy církevních záležitostí, ustanovování orgánů církví, duchovních, řeholních a jiných institucí apod. Listinou byly současně zaručeny pro občany naší společnosti principy náboženské svobody.

Kromě nesporných pozitivních změn zůstaly však ve vztahu státu k církvím i oblasti dosud nedořešené.

Nedořešena zůstala především ta část problematiky financování církví, která se netýká financování školství, aktivit sociálního a charitativního charakteru a příspěvků na opravu kulturních památek. Zákon č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, byl sice již dvakrát novelizován, a to tak, že z něho byly vynechány části odporující zákonu č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností, avšak stále zachovává princip úhrady osobních požitků duchovních v duchovní správě, v církevní administrativě a v ústavech pro výchovu duchovních, ale i věcných nákladů spojených s výkonem bohoslužeb a jiných náboženských úkonů, ze státního rozpočtu všem registrovaným církvím, které o to požádají. Obdobně dosud nebyla uzavřena ani problematika registrace církví. Státu přitom nejde o omezení vnitřní autonomie církví, ale o garantování jistot tzv. třetím osobám vstupujících do právních vztahů s církevními subjekty dosud i v budoucnu registrovanými, jejichž organizační struktura může být značně odlišná od organizační struktury církví u nás tradičně působících.

Problém převodu majetku na církev byl poprvé řešen v roce 1990 zákonem č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého a následně jeho novelou č. 338/1991 Sb. Tímto zákonem bylo do vlastnictví církví převedeno na území České republiky 172 majetkových souborů.

K dalšímu převádění majetku poté docházelo v malé míře soudní cestou, ve větší míře exekutivní cestou. Vláda vzešlá z voleb v roce 1998 proces předávání majetku exekutivní cestou ukončila do doby, než bude přijat zákon o majetku státu s tím, že je připravena řešit do té doby pouze problematiku majetku židovských náboženských obcí.

Dosud neuzavřena také zůstala otázka konečného modelu vztahu státu a církví. Původně oběma stranami akceptovaný cíl, kterým byl model odluky státu a církví, byl v úvahách nahrazován kooperativním modelem. Značným problémem bylo to, že oboustranně nebyla vyjasněna především jasná představa obsahu těchto modelů, která by usnadnila např. řešení výše uvedených dílčích problémů.

4.5. Životní prostředí

Životní prostředí a jeho politika

Základy institucionálního uspořádání a funkčního řešení komplexu problematiky tvorby a ochrany životního prostředí byly položeny koncem roku 1989 zřízením Ministerstva životního prostředí (MŽP) s účinností k 1.1.1990, návazně pak v roce 1991 vytvořením České inspekce životního prostředí (ČIŽP) a Státního fondu životního prostředí (SFŽP). MŽP se tak stalo orgánem vrchního státního dozoru a státní správy ve věcech životního prostředí. V průběhu let 1992 - 1996 došlo k omezení a ztrátě některých jeho kompetencí (voda, lesy, územní plánování a stavební řád), což negativně ovlivňuje účinnost MŽP v oblasti ochrany životního prostředí doposud.

V období 1990 - 1992 byl vytvořen ucelený a funkční základ současného práva životního prostředí ČR, který byl v následujících letech dále postupně doplňován. Současným hlavním úkolem, ale také problémem, je dosáhnout souladu naší legislativy s legislativou EU, kdy dosud zbývá zavést velké množství předpisů EU, a to zejména v oblasti průmyslového znečištění, čistoty vod a hospodaření s odpady. Dopady tohoto procesu si vyžádají i značné investice, řádově až stovek miliard Kč.

Významným prvkem ochrany životního prostředí bylo vytvoření komplexu ekonomických nástrojů. Aktivním prvkem se v tomto souboru staly především poplatky a úplaty za znečištění, které v kombinaci s výdaji SFŽP tvoří funkční celek. Výše poplatků nebyla však nastavena tak, aby umožnila kompenzaci dopadů na životní prostředí. V oblasti ochrany ovzduší je nutné se zaměřit nikoliv na stimulaci odstraňování škodlivin na konci procesu spalování či technologického procesu, ale především na stimulaci preventivních opatření a změnou technologií snížit vznik škodlivin. Dále v rámci plateb za využívání podzemní a povrchové vody by měla být více zdůrazněna environmentální kritéria. Nedostatečně stimulativní jsou rovněž platby za zábory zemědělského půdního fondu a lesního fondu.

Velmi rychlé a radikální pozitivní změny kvality životního prostředí (zejména ovzduší a vody po roce 1990) byly vesměs založeny na uplatňování direktivních nástrojů a vyžádaly si mimořádně vysoké náklady. Realizovaná opatření se však soustředila téměř výhradně na konce výrobních procesů, jen zřídka měla preventivní charakter a nebyla spojena se změnami technologických procesů, restrukturalizací a modernizací průmyslových provozů.

Pro vývoj stavu životního prostředí ČR v období 1990 - 1997 jsou charakteristické zejména tyto dosažené výsledky:

• snížení znečištění ovzduší oxidem siřičitým (SO2), tuhými látkami, stagnace příp. nárůst znečištění ovzduší oxidy dusíku (NO_x) - graf 4-13
  Celkové emise SO₂ poklesly v roce 1997 oproti roku 1990 o 62,6 % a tuhých látek o 79,7 %. Celkové emise NO_x v roce 1997 ve srovnání s rokem 1990 byly 57%, a to zejména v důsledku opatření na stacionárních zdrojích znečištění
• v horizontu 1990 - 1997 lze pozorovat u koncentrací SO₂ a prašného aerosolu výrazně klesající trend, v případě NO_x stagnaci až mírný nárůst, a to v důsledku nárůstu automobilové dopravy
• celkové emise plynů ovlivňující klimatický systém Země (skleníkové plyny) po výrazném poklesu v období 1990 - 1995 opět začínají mírně stoupat
  Emise plynů vyjádřené v agregovaných hodnotách oxidu uhličitého CO₂ poklesly z hodnoty 187,5 mil. t v roce 1990 (referenční rok pro tzv. Kjótský protokol) na 142,7 mil. t v roce 1995. V roce 1996 dosáhly výše 149,6 mil. t a v roce 1997 152,0 mil. t
• snížil se příspěvek ČR k ohrožení ozónové vrstvy Země, celková spotřeba tzv. tvrdých freonů byla od roku 1996 pro běžné účely vyloučena Ľ snížení znečištění povrchových vod z bodových zdrojů v ukazatelích biologické spotřeby kyslíku - pětidenní (BSK₅), nerozpuštěné látky, rozpuštěné anorganické soli, ropné látky, zjevná acidita/alkalita
  Mezi roky 1990 - 1997 došlo k poklesu evidovaného znečištění vypuštěného do vodních toků z bodových zdrojů v ukazateli BSK₅ o 76 %, nerozpuštěné látky o 61 %, rozpuštěné anorganické soli o 36 %, ropné látky o 86 % a u zjevné acidity/alkality o 87 %

Graf 4-13

Vývoj emisí hlavních znečišťujících látek v ČR v letech 1990 - 1997 (kt/rok)

Prameny: ČHMÚ, ČIŽP, CDV, VÚZT, ČSÚ, VUPEK

• pokračoval mírný trend nárůstu celkové výměry lesů z 2 629 tis. ha v roce 1990 na 2 632 tis. ha v roce 1997
• pokračoval mírný trend snižování zornění zemědělské půdy z 75,2 % v roce 1990 na 72,2 % v roce 1997.

Podíl investic v oblasti péče o životní prostředí v roce 1992 a 1993 činil 2 % HDP, 2,5 % v roce 1994, 2,4 % v letech 1995 a 1996 a v roce 1997 se předpokládá ve výši 2,3 %. Výdaje ze státního rozpočtu, které byly v roce 1990 3,2 mld. Kčs, narostly v roce 1992 na 10,7 mld. Kčs a postupně se snižovaly až na výši 4,4 mld. Kč v roce 1997. Výdaje SFŽP, které byly v roce 1992 1,5 mld. Kčs, dosáhly v roce 1996 4,6 mld. Kč a v roce 1997 3,3 mld. Kč. V letech 1992 - 1997 došlo činností SFŽP v oblasti ochrany vod ke snížení znečištění v ukazateli nerozpuštěné látky o 75,5 mil. t.rok^-1a BSK₅ o 54,0 mil. t.rok^-1. V témže období bylo v oblasti ochrany ovzduší sníženo emitované znečištění v ukazateli SO2 o 82,0 mil. t.rok^-1, tuhé látky o 77,2 mil. t.rok^-1, NO_x o 10,0 mil. t.rok^-1, C_xH_y o 25,8 mil. t.rok^-1 a CO o 110,7 mil. t.rok^-1. Efektivnost prostředků vynaložených ze státního rozpočtu na akce k ochraně životního prostředí nebyla dosud dostatečně vyhodnocována.

Dosavadní vývoj ochrany životního prostředí byl poznamenán nekoordinovaným přístupem sektorů a nekoordinovanou ochranou jednotlivých složek životního prostředí, nedostatečným uplatněním koncepce udržitelného rozvoje (celosvětově již přijata v roce 1992) a nedostatečnou participací obyvatel na rozvojových programech. Doposud nebyl zpracován Národní program udržitelného rozvoje, nepracuje meziresortní orgán, který by měl koordinovat ekonomické, environmentální a sociální aspekty všech rozvojových programů a Agenda 21 se teprve v současnosti začíná zvolna prosazovat pouze na regionální a místní úrovni.

Státní politika životního prostředí, přijatá vládou v roce 1995, je spíše politickým dokumentem, než konkrétním programem. V mezinárodním hodnocení postrádá termínované cíle a integraci environmentálních aspektů do rozhodovacích procesů v ekonomické a sociální sféře.

Podle výsledků průzkumů IVVM (v roce 1998) jsou občané se situací v životním prostředí státu nespokojeni (50 - 60 %) i když podíl nespokojených klesá. Podle většiny dotázaných ekonomická transformace nepřispívá k odstraňování minulých škod na životním prostředí a nezabraňuje škodám současným. Názor, že se věnuje dostatečné úsilí nápravě minulých škod na životním prostředí a zabraňuje vzniku nových, zastává cca 28 % dotázaných, třetina z nich vkládá naděje do budoucna. Všeobecně je kritizováno chování podnikatelského sektoru (84 %) k životnímu prostředí, často i chování obyvatel (78 %), vynutitelnost jeho zákonů je podle 81 % dotázaných nedostatečná. Politika životního prostředí vlády a činnost MŽP (prosinec 1997) je hodnocena převážně negativně.

Oblast životního prostředí vnímalo jako velmi naléhavou k řešení problémů v říjnu 1992 55 % dotázaných občanů, do března 1993 nastal nárůst na 66 %, posléze pocit závažnosti pomalu klesal a tento trend s menšími výkyvy pokračoval až do konce roku 1997 (36 %). V roce 1998 41 % respondentů pociťuje řešení problémů v oblasti životního prostředí jako velmi naléhavé, 45 % jako dost naléhavé, 10 % jako málo naléhavé a pouhá 2 % si myslí, že řešení naléhavé není. Na kritický stav životního prostředí reflektují častěji mladí lidé, kritičtější jsou i lidé s nižší životní úrovní a nižším vzděláním a dále obyvatelé Prahy, Severních Čech a Severní Moravy.

Mezi významné síly, které iniciují zájem veřejnosti o rozhodovací procesy, patří environmentálně orientované organizace. Tato přímá participace posiluje občanskou odpovědnost a přispívá k rozvoji demokracie. Příkladem může být zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, který umožňuje účast veřejnosti na příslušných rozhodovacích aktech nebo zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.

V roce 1995 byla tato oblast podpořena 153 projekty a uvolněno 11,7 mil. Kč, v roce 1998 pak 230 projekty a uvolněno 19,4 mil. Kč. V současné době je v databázi MŽP registrováno více než 600 environmentálně zaměřených občanských sdružení.

Kompetence v oblasti environmentální osvěty, vzdělávání a výchovy mají především resorty MŠMT a MŽP, ale také další státní instituce na centrální a regionální úrovni. Rozdělení těchto kompetencí a z nich vyplývající odpovědnosti za jednotlivé cílové skupiny, nejsou dosud uspokojivě definovány. Současný stav v oblasti environmentální osvěty, vzdělávání a výchovy lze charakterizovat jako roztříštěný a nekoordinovaný.

Od roku 1990, návazně pak od roku 1993, hraje ČR významnou roli v mezinárodní spolupráci v oblasti životního prostředí. V období 1990 - 1998 se ČR stala smluvní stranou většiny mezinárodních aktivit na ochranu životního prostředí. V návaznosti na tyto závazky pak byla rozvíjena spolupráce s mezinárodními organizacemi (EU, OECD, UNEP, EHK, CSD, NATO). Významná byla také bilaterální spolupráce se sousedními státy a ostatními státy, zejména evropskými. Významným mezníkem se stala v tomto směru v roce 1992 Konference OSN o životním prostředí a rozvoji, která předznamenala přijetí významných mezinárodních smluv globálního charakteru. Mezinárodní srovnání stavu a vývoje životního prostředí v ČR a zemích OECD je uvedeno v tabulce č. 4-11.

Tabulka 4-11

Životní prostředí v OECD a ČR

Indikátor	ČR (1994)	ČR (1996)	ČR (1997)	OECD-EUR (1994 -6)	OECD (1994 -96)
Vzduch
Emise oxidu uhličitého:
- t CO2.obyv.-1	12,0	12,5	12,7a)	8,8	10,9
Emise oxidu siřičitého:
- kg SO2.obyv.-1	123,7	91,8	67,9	32,1	40,1
- t SO2.km-2	16,2	12,0	8,9	3,3	1,3
Emise oxidů dusíku:
- kg NOx.obyv.-1	42,0	41,9	41,1	29,1	39,7
- t NOx.km-2	5,5	5,5	5,4	3,2	1,2
Voda
Odběr vody (m3.obyv.-1 .rok-1)	251	236	230	488	930
Pitná voda (% zás. z veř. vodovodů)	85,5	86,0	86,0	63,0	63,0
Obyv. připojení na veřejnou kanalizaci (% celk. populace)	73,0	73,3	73,5	79,2	79,0
Půda a biota
Zemědělská půda (% z celk. rozlohy)	54,3	54,3	54,3	45,4	38,6
Stupeň zornění (%)	74,1	72,4	72,2	63,4	34,5
Dusíkatá hnojiva (tN.km-2 obdělávané rozlohy)	5,8	6,1	5,5	9,1	6,3
Lesy (% z celk. rozlohy)	33,3	33,3	33,4	33,5	33,5
Chráněná území (% z celk. plochy)	14,42	14,61	15,10	10,80	12,10
Ohrožené druhy živočichů (% z celku):
- savci	35	35	35	27	25
- ptáci	49	57	57	21	19
- ryby	28	28	28	29	24
- plazi	-	100	100	47	40
- obojživelníci	95	95	95	17	45
- vyšší rostliny	30 - 50	30 - 50	45	12	10
Energetika, průmysl a odpady
Primární energet. zdroje (toe.obyv.-1)	3,9	4,0	4,1	3,3	4,6
Energ. náročnost (toe.1000 USD HDP-1)	0,44	0,36	0,35	0,21	0,25
Struktura prim. energet. zdrojů (%)
- uhlí	58,4	55,5	55,0a)	21,2	23,2
- ropa	18,5	19,1	18,7a)	42,9	42,4
- plyn	14,4	18,1	18,3a)	18,0	20,5
- ostatní	8,7	8,4	8,0a)	17,9	13,9
Průmyslové odpady (kg.1000 USD HDP-1)	-	335	330a)	77,0	90,0
Jaderný odpad (t.Mtoe-1)	1,1	1,1	1,1	3,9	2,6
Komun. odpad (kg.obyv.-1 .rok-1)	-	310	301a)	461	530
Doprava
Počet dvoustopých vozidel (ks.100 obyv.-1)	31,5	36,1	38,4	41,1	48,1
Spotřeba motorových paliv (toe.obyv.-1)	0,32	0,30	0,31	0,56	0,83

Pramen: MŽP
Poznámka: 1 toe = 41,868 GJ, a) předběžný odhad

Přes některé dosažené pozitivní výsledky dosud přetrvávají v životním prostředí ČR tyto významné problémy:

• měrné emise oxidu siřičitého v roce 1997 byly 68 kg.osoba^-1 .rok^-1, přičemž odpovídající průměrná hodnota evropských států OECD byla v polovině 90. let asi 32 kg.osoba^-1 .rok^-1
• nárůst hustoty automobilové dopravy je příčinou neklesajícího a místně vzrůstajícího trendu imisního zatížení NO_x
• nedořešeným problémem je sběr, recyklace a likvidace látek poškozujících ozónovou vrstvu Země
• vysoký podíl obyvatel (10 % - 30 %) je vystaven nadměrnému hluku z dopravy
• neodůvodněné vyšší daňové zatížení bezolovnatých benzínů oproti benzínům olovnatým
• v téměř 5 000 obcích není dořešeno odkanalizování a čištění odpadních vod
• v domech, které nejsou napojeny na veřejnou kanalizaci, dosud žije 26,5 % obyvatel
• část kanalizací (9,1 %) není připojena k čistírnám odpadních vod
• většina provozovaných velkých čistíren odpadních vod dosud není vybavena stupněm odstraňujícím dusík a fosfor
• třetina celkové délky sledovaných vodních toků (zejména menších) je dosud v kategoriích silně a velmi znečištěná voda
• nedostatečně řešeným problémem je odbyt tuzemského separovaného sběru odpadů
• podíl zornění zemědělské půdy ve výši 72,2 % patří k nejvyšším v Evropě. Na jednoho obyvatele ČR přitom připadá 0,4 ha zemědělské a 0,29 ha orné půdy, takže v porovnání s ostatními zeměmi střední a východní Evropy má ČR nejmenší výměru zemědělské půdy na obyvatele
• vodní erozí je významně ohroženo 46 % zemědělské půdy
• staré zátěže na životním prostředí (chemická těžba uranu, stará důlní díla, skládky nebezpečných odpadů, kontaminovaná území, materiály s obsahem polychlorovaných bifenylů) stále představují riziko pro lidské zdraví i přírodu
• těžba surovin, zejména vápenců je v některých případech koncentrována do oblastí, kde dochází ke střetům se zájmy ochrany přírody
• podíl imisního poškození lesů je značný, různým stupněm bylo v roce 1997 postiženo 60,6 % lesních porostů
• druhová, věková i prostorová skladba lesů je dosud nepříznivá
• živá příroda dosud nestačila ve větším rozsahu pozitivně reagovat na snížení znečištění složek životního prostředí a na postupná revitalizační opatření. Regenerace flóry, fauny a ekosystému probíhá velmi pomalu a v některých případech negativní vývoj dále pokračuje. Z jednotlivých tříd obratlovců je v průměru ohroženo 28 % ryb, 95 % obojživelníků, 100 % plazů, 57 % ptáků a 35 % savců. V různém stupni ohrožení se v současnosti nachází 45 % vyšších rostlin, 40 % lišejníků a 52 % mechorostů.

4.6. Občané se zdravotním postižením

Výchozí stav v roce 1990

Situaci zdravotně postižených v Československu před rokem 1990 lze charakterizovat jako:

1. segregaci ve školství i v běžném životě (existence rozsáhlé sítě speciálních škol, ústavů sociální péče a ghet typu Hrabyně, množství architektonických a dalších bariér),
2. výborné sociální zabezpečení (invalidní důchody nebyly o mnoho nižší než průměrný příjem ve velice nivelizované společnosti, bezbariérové byty byly přidělovány zdarma atd.),
3. každý, kdo chtěl a alespoň trochu mohl, byl zaměstnán (existovali specializovaní zaměstnavatelé v podobě výrobních družstev invalidů a hospodářských zařízení Svazu invalidů META),
4. nedostatek kompenzačních a rehabilitačních pomůcek,
5. působit mohla jediná organizace postižených - Svazu invalidů (která byla pod naprostou kontrolou oddělení ÚV KSČ a ve které neměly jednotlivé typy postižení žádnou samostatnost).

Situace v letech 1990 až 1996

Po roce 1990 došlo k následujícímu vývoji:

1. Zavedení normativů na žáka (které byly vyšší pro postižené žáky) ve školství umožnilo integraci řady (lehčeji) postižených žáků do škol běžného typu. Umožnilo rovněž vznik nestátních škol, které podstatně rozšířily nabídku vzdělávacích a výučních oborů pro postižené. Podařilo se odstranit mnoho architektonických bariér (přijetí novely stavebního zákona, sjezdy z chodníků např. v Praze, výstavba motelů a čerpacích stanic s bezbariérovými WC kolem dálnic atd.).
2. Zvětšující se rozdíly mezi minimálními a maximálními příjmy postupně přesunuly zdravotně postižené do kategorie osob s nízkými příjmy. Invalidní důchod přitom hraje velmi odlišnou roli od důchodu starobního. Starobní důchod totiž pobírají osoby, které již mají plně zařízené domácnosti, zatímco mladí zdravotně postižení musí z důchodu pořídit prakticky vše od nuly. Životní náklady zdravotně postižených jsou navíc podstatně vyšší než u nepostižených osob.
3. Přestože u nás byla přijata téměř všechna myslitelná legislativní opatření stimulující zaměstnanost zdravotně postižených, došlo ke značnému zvýšení nezaměstnanosti zdravotně postižených.
4. Pronikavě se zlepšila vybavenost zdravotně postižených kompenzačními pomůckami, jejichž technická úroveň se ničím neliší od ostatních vyspělých zemí. V období zhruba do roku 1996 se pro zdravotně postižené zvyšovala dostupnost a úroveň léčebné péče (kvalitnější léky, modernější léčebné postupy).
5. Vznikla veliká řada (kolem 200) občanských sdružení reflektujících specifické potřeby jednotlivých typů zdravotního postižení. Mnoho z těchto sdružení začalo zajišťovat pro zdravotně postižené i dříve neexistující služby. Pro občanská sdružení s celorepublikovou působností se podařilo vytvořit mechanismus státní dotační politiky.
6. V roce 1991 byl zřízen Vládní výbor pro zdravotně postižené občany jako koordinační a poradní orgán vlády v oblasti problematiky zdravotně postižených.

Problémy posledních let

1. Postupné snižování normativů ve školství a preference státních škol zpomalily trend integrace zdravotně postižených žáků do škol běžného typu. Pro ředitele státních škol je výkaznictví spojené se stále méně významnými normativy tak složité, že pokud postiženého žáka vůbec přijmou, raději ho ani jako postiženého nevykazují. Nestátní školy integrující zdravotně postižené, popř. zajištující pro ně dříve neexistující vzdělávací programy, s normativy nevystačí. Státním školám jsou totiž mimo normativy poskytovány státní prostředky i na investice, pronájmy, opravy atd., které nestátní školy nedostávají.
   
   Chybí odvaha rušit speciální školy, které mají málo žáků. Speciální školy navštěvují žáci, kteří by mohli navštěvovat školy běžného typu. V tom jsou někdy podporovány speciálně pedagogickými centry, která zajišťují předškolní péči o postižené žáky a doporučují rodičům "optimální" školní zařazení dítěte. Vytvoření speciálně pedagogických center bylo velice významným činem a obecně značně zkvalitnilo mimořádně důležitou předškolní péči o zdravotně postižené. Bylo však chybou, že pro úsporu finančních prostředků byla tato centra zřizována při speciálních školách. Protože jsou na těchto školách plně závislá, stala se v některých případech "náboráři" žáků pro "své" školy.
   
   Proces deinstitucionalizace se zpomalil, protože nebyla dokončena práce na zákonu o sociální pomoci, který by měl mimo jiné změnit tok finančních prostředků z institucí na klienty, a tak dát zdravotně postiženým možnost vybrat si ten typ služby, který právě jim optimálně vyhovuje.
   
   Nepodařilo se nastartovat odstraňování bariér v hromadné dopravě.
2. Rozdíl mezi životní úrovní zdravotně postižených a životní úrovní běžné populace negativně roste. Valorizace invalidních důchodů není dostatečná a z úsporných důvodů jsou omezovány i neperiodické sociální dávky. Zvyšující se životní náklady dopadají na zdravotně postižené ještě silněji, než na ostatní populaci (např. bezbariérové byty musí mít větší plochu a tudíž v nich nájemné roste rychleji, imobilní osoby potřebují vyšší teplotu bytů a tudíž musí více topit, dietní stravování je nákladnější atd.).
   
3. Nezaměstnanost zdravotně postižených kriticky narůstá. Negativně se projevují některá hyperprotektivní legislativní opatření, která si vynutila část zdravotně postižených. Potenciální zaměstnavatelé se bojí pracovní příležitost zdravotně postiženým vůbec nabídnout, protože je pak velmi obtížné propustit ty, kteří se neosvědčili. Nepodařilo se dostatečně preferovat zaměstnavatele zdravotně postižených při zadávání státních zakázek. Chybí odvaha přehodnotit pojmy jako "občan se změněnou pracovní schopností" tak, aby z omezených finančních zdrojů byli více podporováni nejzávažněji zdravotně postižení.
   
4. Státní příspěvky na kompenzační a rehabilitační pomůcky se relativně snižují. Příspěvky totiž nejsou nárokové, vyhláška č. 182/1991 Sb. pouze umožňuje, "aby byly poskytnuty až do výše x %." To umožňuje referátům sociální péče "ušetřit" na velice nevhodném místě. Zmíněná vyhláška je navíc značně zastaralá a nejsou v ní obsaženy některé typy pomůcek, které jsou dnes zcela běžné, ale v době jejího vzniku neexistovaly. Existuje také značná disproporce mezi velikostí státních příspěvků na kompenzační pomůcky poskytovaných jednotlivým typům zdravotního postižení (zrakově, tělesně, sluchově a vnitřně), což u některých vad vyvolává pocit diskriminace.
   
   Chybný systém úhrad bez jasně vymezené povinnosti lékařů ošetřit pacienty nemotivuje některé lékaře k dostatečné péči o zdravotně postižené a tím i ke zhoršení dostupnosti péče o ně. Někteří lékaři odmítají ošetřovat zdravotně postižené (např. mentálně) s tím, že jim podstatně větší potřebný čas nikdo nezaplatí. Řada životně důležitých léků přestává být plně hrazených pojišťovnami (např. některé druhy humánních inzulínů). Na některé velmi nákladné výkony nejsou jasně definovány indikace nebo není dostatečná kapacita či prostředky k úhradě, což vede k prodlužování čekacích lhůt.
   
5. Až dosud se nepodařilo vyřešit poskytování dotací občanským sdružením zdravotně postižených s místní nebo regionální působností. Výše dotací poskytovaných občanským sdružením s celorepublikovou působností po léta stagnuje a nedochází ani k jejich valorizaci úměrně k inflaci.
   
   V mnoha občanských sdruženích zdravotně postižených se začíná projevovat výrazná únava a pokles aktivity. Hlavními hybateli těchto sdružení totiž byli lidé, ochotní nezištně pracovat pro druhé. U nás to však nebyli ani energičtí důchodci ani bohatí filantropové jako v západních zemích. U nás těmito "tahouny" byli buď neplacení dobrovolníci, jejichž příjem pocházel z jiného (obvykle nepříliš lukrativního) zaměstnání, nebo lidé, kteří se stali placenými pracovníky občanských sdružení. V důsledku stagnace dotací však jejich i tak již nízké mzdy reálně klesají, a to mnohem rychleji než mzdy ve srovnatelných pozicích v rozpočtových a příspěvkových organizacích.

4.7. Drogová problematika

V roce 1989 je, poprvé za celé období socialistického Československa, přijata právní úprava obsahující ochranu společnosti nejenom před alkoholem, ale i před jinými toxikomaniemi. Po prudké změně společenské situace v listopadu 1989 tato legislativa uzpůsobená podmínkám uzavřeného socialistického státu zastarává.

Po otevření našich hranic velice razantně nastupují drogy do naší společnosti. Tomu nahrává i skutečnost, že zájem o drogy, především mezi mladými lidmi, je obrovský. Velice rychle se rozšiřuje užívání a samovýroba produktů kanabisu, zvyšuje se poptávka po domácí stimulační látce - pervitinu, na nelegálním trhu se objevuje heroin. Obchodníci s drogami se zaměřují především na mládež, s cílem vybudovat si stálá odbytiště. Drogy tak přestávají být záležitostí pouze undergroundového a kriminální prostředí, ale postupně pronikají do škol všech typů, internátů, nápravných zařízení i vojenských útvarů. V Praze a postupně v dalších městech vznikají otevřené drogové scény.

Příčin tohoto jevu je celá řada. Vedle strategické polohy ČR ve středu Evropy na hlavních trasách tranzitu drog, je to i špatná kontrolovatelnost hranic, mohutný příliv uprchlíků ze zemí bývalého SSSR a válčícího Balkánu. Část uprchlíků tvoří i příslušníci zločineckých organizací zaměřených právě na obchod s drogami. Do ilegálního obchodu s drogami se zapojují i organizované zločinecké skupiny z Asie, Afriky a Latinské Ameriky. Do činnosti těchto organizací se hojně zapojují i čeští občané jak na nižších, tak středních článcích organizací. Česká republika se z dříve tranzitní země stává zemí cílovou a součástí rozvětvené sítě překupníků drog v Evropě.

Vývoji na drogové scéně a nárůstu nabídky nahrává i skutečnost, že ČR je zemí s tradičně rozvinutým chemickým průmyslem. Již před rokem 1989 zde existovaly toxikomanské komunity, které si samy vyráběly drogy a distribuovaly je v uzavřeném okruhu známých uživatelů. Tyto skupiny po roce 1989 mění svoji strategii a začínají drogy vyrábět a distribuovat na komerční bázi, nejenom pro potřeby místního, ale i zahraničního trhu. Po rozsáhlé amnestii, krátce po listopadu 1989, se vrací na svobodu řada osob odsouzených za drogové delikty. Ti se ihned vrací k zavedeným aktivitám.

Represívní složky reagují na vzniklou situaci se zpožděním, chybí celorepubliková struktura specializovaných oddělení policie i celní služby, které by se zaměřovaly na potírání organizovaného obchodu s ilegálními drogami. Policie i celní služba nemá odpovídající znalosti a zkušenosti, jsou nedostatečně vybaveny. Po mnoha organizačních zmatcích a nejasnostech se však situace postupně mění k lepšímu. V roce 1993 vzniká Protidrogové oddělení Generálního ředitelství cel, v září 1994 Inspektorát omamných a psychotropních látek při Ministerstvu zdravotnictví ČR a počátkem roku 1995 vzniká Národní protidrogová centrála, která je součástí Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu Kriminální policie - Policie České republiky a je vrcholným výkonným, analytickým, metodickým a koordinačním útvarem Policie ČR v oblasti potírání drog a obchodu s nimi. Vznikají společné pracovní skupiny, které napomáhají dotváření funkční organizační struktury. Problémem však nadále zůstává jednotné metodické vedení pracovníků policie na nižších článcích, na úrovních bývalých krajů a okresů.

Problematická situace je i v oblasti léčby drogových závislostí, jež úzce souvisí se špatným stavem českého zdravotnictví. V 90. letech vznikají dvě vládní koncepce protidrogové politiky státu, v praxi však jsou realizovány jen dílčí části navrhovaných strategií. Vzniká celá řada protidrogových aktivit, chybí jim ale jednotící, koordinační prvek. V červnu 1990 je vytvořena Komise vlády ČSFR pro narkotika, která v roce 1991 vypracovává návrh protinarkotické koncepce vlády ČSFR. Ten je však jenom velmi obecný a navíc, vláda jej nikdy neprojednala. Komise za dobu svého působení navázala řadu mezinárodních kontaktů. V důsledku rozpadu federace a vzniku samostatné České republiky však Komise zanikla.

V roce 1993 vznikla Mezirezortní protidrogová komise vlády ČR jako následné koncepční a koordinační pracoviště. Komise byla zřízena jako kolektivní poradní, iniciativní a koordinační orgán vlády ČR. V roce 1994 byl zvýšen statut komise, když byla převedena na úroveň jednání ministrů. Komise ve spolupráci s odborníky vypracovala Koncepci a program protidrogové politiky vlády ČR, v němž definovala jednotlivé oblasti drogové politiky a hlavní priority a program na období let 1993 - 1996. Přílohou vládního usnesení, kterým vláda navrhovanou koncepci schválila, byl seznam konkrétních termínovaných úkolů, jejichž plněním byli jednotliví ministři vlády ČR pověřeni.

Hlavním úkolem bylo vytvoření sítě okresních protidrogových koordinátorů a protidrogových komisí, jejichž hlavním cílem je mapování protidrogové problematiky na místní úrovni a vytváření protidrogových strategií na základě aktuálních místních potřeb. Přes počáteční nejasnosti a negativní postoj představitelů státní správy a samosprávy, byla místa koordinátorů i komise na místní či okresní úrovni do konce roku 1996 zřízeny a zahájily svoji činnost. Tento krok významně napomohl decentralizaci protidrogové politiky v ČR, za současného koordinovaného postupu při plánování a budování sítě preventivních programů a léčebných zařízení.

V roce 1997 byla Mezirezortní protidrogovou komisí zpracována a usnesením vlády ČR schválena Koncepce a program protidrogové politiky vlády ČR na období let 1998 - 2000. Koncepce obsahuje celou řadu termínovaných úkolů a rozdělení kompetencí mezi zainteresovaná ministerstva i Mezirezortní protidrogovou komisi. Výchozím principem řešení drogové problematiky zůstává i nadále vyvážený přístup redukce nabídky (represe) na jedné a snižování poptávky po drogách (prevence) na druhé straně. Stěžejními úkoly Koncepce jsou především definování minimální léčebné sítě, zavedení systému licencí a akreditací pro poskytovatele léčebné péče, vytvoření nových pravidel financování protidrogových aktivit s cílem zkvalitnění kontroly využití přidělených finančních prostředků a rozšíření metadonového programu pro větší počet klientů. Bohužel, i úkoly obsažené v této Koncepci, nejsou vždy plněny ve stanovených termínech.

Po mnoha peripetiích je nakonec začátkem roku 1998 přijat zákon, který pojednává o trestnosti držení drogy, i pro vlastní potřebu, v množství větším než malém. Přínosem přijaté novely zákona je zpřísnění trestů pro výrobce a distributory drog, přijetím trestnosti držení drogy pro vlastní potřebu však vyvstává nebezpečí, že budou pronásledováni i uživatelé drog. Přijaté řešení pravděpodobně nebude mít za následek výrazné snížení nabídky a poptávky, neřeší ani důsledky postihu osob závislých na drogách. Stávající kapacity léčebně resocializačních zařízení, stejně jako možnosti absolvování ochranné léčby ve vězeních jsou nedostatečné. Na ty přijatý zákon nemyslí. Přijetí zákona se nepromítlo do navýšení finančních prostředků pro potřeby souvisejících s vyšetřováním a následným trestním řízením u osob stíhaných podle uvedeného zákona. Meziresortní protidrogová komise bude analyzovat dopady zákona a dle výsledků analýzy navrhovat další opatření.

4.8. Náměty na řešení vzniklé situace

Záměrem vlády je v oblasti sociální politiky usilovat o řešení známých naléhavých sociálních problémů. Půjde přitom o úsilí, pro něž bude charakteristické zvláště

1. systematická aktivita směřující k vytvoření pracovních příležitostí pro všechny, kteří chtějí pracovat. Součástí tohoto úsilí bude zpracování, přijetí a realizace Národního plánu boje proti nezaměstnanosti.
2. zaručení spravedlivé odměny za práci (včetně odstranění přetrvávajícího mzdového znevýhodnění pracovníků ve veřejném sektoru) a důstojných pracovních podmínek;
3. rovné uplatňování lidských práv a uspokojování specifických potřeb těch skupin obyvatelstva, které buď nemohou počítat se svým uplatněním na trhu práce vůbec, nebo jejich uplatnění zde může být tak či onak oslabeno: nezaopatřeným dětem a rodičům, kteří o ně pečují, starobním a invalidním důchodcům, nemocným, ženám, příslušníkům etnických menšin;
4. reformu soustavy sociálního zabezpečení, zvláště pak převedení soustavy sociálního pojištění na veřejnoprávní základ, zavedení důchodového připojištění s příspěvkem zaměstnavatele a ustavení moderní soustavy sociální pomoci;
5. formování zdravých životních podmínek a zdravého životního stylu za pomoci aktualizovaného Národního programu obnovy a podpory zdraví;
6. nápravu nepovedené reformy českého zdravotnictví, založenou na optimalizaci forem organizace a financování zdravotnických služeb v rámci veřejnoprávního zdravotního pojištění a prostřednictvím zvýšené řídící úlohy státu a obcí;
7. podporu všem rodinám s nezaopatřenými dětmi bez rozdílu, a to jak v podobě rodinných dávek, tak i sítě předškolních a mimoškolních zařízení a organizací volného času pro děti a mládež;
8. výrazné zlepšení podmínek a kvality výuky, rozšíření vzdělávacích příležitostí a spravedlivější finanční ocenění práce učitelů a vychovatelů;
9. realizaci nové koncepce bytové politiky s důrazem na novou bytovou výstavbu podporovanou z veřejných rozpočtů a na rozvoj nájemního a družstevního bydlení;
10. uplatnění principu rozumné dostatečnosti v užití zdrojů nezbytných pro realizaci uvedených cílů sociální politiky;
11. rozvíjení místním podmínkám přizpůsobené sociální politiky prostřednictvím nově vzniklých vyšších územně samosprávných celků;
12. slaďování českého práva s právem Evropské Unie na poli pracovního a sociálního zákonodárství a příprava České republiky na plnoprávné členství v této organizaci;
13. uplatňování principů udržitelného rozvoje a respektování podmíněnosti ekonomických a sociálních cílů stavem životního prostředí.

---

Vysvětlivky:

1) Tyto dva pohledy se mohou z menší části překrývat. V průměrných údajích těchto rodin může být zahrnuta i část rodin nejvýše postavených zaměstnanců s nejvyššími příjmy. O to větší byl pokles u většiny těchto rodin.