Historie minulých vlád

Důvodová zpráva

Obecná část

Zhodnocení platného právního stavu

Po listopadu 1989 Česká republika převzala množství nových mezinárodních závazků, otevřela se světu a začala aktivně působit v řadě významných mezinárodních organizací. Česká republika ratifikací již v roce 1993 uzavřela s Evropskými společenstvími a s jeho členskými státy dohodu o přidružení a v roce 1998 přistoupila k Severoatlantické smlouvě a v r. 1999 se stala členem této obranné aliance. Z těchto a řady dalších smluvních ujednání vyplývají pro vnitrostátní orgány konkrétní povinnosti, které tyto orgány musejí plnit, aniž by k tomu často měly vnitrostátním právem vymezený prostor.

Na rozdíl od minulého režimu, který se zásadně střežil přímého vlivu mezinárodního práva ve vnitrostátních záležitostech, se nyní projevuje stále více nutnost opustit izolacionistickou koncepci celého vnitrostátního právního řádu, který mezinárodní právo sice připouští jako zvláštní a oddělený právní systém, ale popírá jeho přímé propojení s vnitrostátním právem.

Český právní řád rovněž nezná pojem kogentních norem obecného mezinárodního práva obyčejové povahy, které všechny státy musejí za všech okolností respektovat. Taktéž z řady mezinárodních smluv, které nejdříve Československo a poté i Česká republika uzavřely a se souhlasem Parlamentu ratifikovaly, přímo vyplývá řada povinností, jejichž plnění nemůže záležet výlučně na dobré vůli zákonodárce nebo aplikujícího orgánu.

Ústava České republiky tím, že ve svém čl. 10 převzala konstrukci ústavního zákona č. 23/1991 Sb., jímž se uvozuje Listina základních práv a svobod, vytvořila ve světě dosti neobvyklý, leč málo praktický model (obdobně jako v Ústavě Slovenské republiky, kde se tak stalo ze stejných důvodů jako v české části bývalé federace) pouze jediné kategorie mezinárodních smluv, jimž se na ústavní úrovni přiznává bezprostřední vnitrostátní závaznost. Jde z hlediska práv jednotlivců o smlouvy nejdůležitější, tj. o smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Avšak řada dalších smluv má buď povahu smíšenou (takže nelze jednoznačně určit při jejich schvalování, že se jedná o smlouvu o lidských právech a základních svobodách), nebo se základních práv a svobod sice netýkají, ale přesto stanoví konkrétní práva a povinnosti jednotlivců i státních orgánů.

Všechny ostatní smlouvy, ať už konkrétní práva a povinnosti stanoví či nikoli, jsou dnes vnitrostátně aplikovatelné jen tehdy, jestliže zákon výslovně stanoví, že se uplatní tehdy, pokud mezinárodní smlouva nestanoví jinak. Těchto odkazů je v českých zákonech velké množství, nejsou zdaleka formulovány jednotně, ani zařazovány do zákonů důsledně. Výsledkem je nepřehlednost a následná nedůslednost v používání příslušných smluv soudy a jinými orgány.

Ačkoli mají mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách přednost před zákonem, jejich dodržování dnes zajišťuje výlučně Ústavní soud. Zvláštní ochrana poskytovaná mezinárodním smlouvám o lidských právech a základních svobodách sice z hlediska formálního ospravedlňuje jejich schvalování ústavní většinou, avšak zároveň komplikuje přebírání závazků na poli lidských práv Českou republikou, což je politicky jen málo přijatelné. Stanovení vyššího kvóra pro přijetí těchto smluv v obou komorách Parlamentu de facto vytváří překážku pro přijímání závazků z oblasti lidských práv a svobod a nepochybně odporuje celé koncepci Ústavy.

Česká republika uzavřením asociační dohody v roce 1993 převzala závazek vytvořit podmínky pro vstup do Evropské unie. Na jedné straně je za tímto účelem zapotřebí rychle přibližovat český právní řád k právu Evropských společenství, na druhé straně se nelze vyhnout vytvoření ústavního prostoru pro budoucí ratifikaci základních smluv, na nichž dnes spočívá Evropská unie. Pro plnění těchto významných a pro budoucnost české společnosti klíčových závazků dnes v Ústavě nejsou vytvořeny nutné předpoklady.

Konečně, není nikterak zabezpečena kontrola ústavnosti mezinárodních smluv, které mají být případně na místo zákonů použity.

Z těchto důvodů mezi normami našeho právního řádu a mezinárodními závazky České republiky vznikají nutně rozpory, které bývají obvykle řešeny na úkor mezinárodních závazků státu. Takový přístup však mnohdy zakládá rizika mezinárodně právní odpovědnosti České republiky.

Proto také vláda tímto návrhem ústavního zákona nesleduje pouze ústavní řešení dílčího okruhu otázek spjatých s působením České republiky v Severoatlantické alianci, ale považuje za svou povinnost předložit Parlamentu k posouzení návrh řešení celkového vztahu vnějšího právního prostředí (mezinárodního a evropského práva) k právnímu prostředí vnitřnímu (českému právnímu řádu).

Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy

Navrhovaný ústavní zákon lze z hlediska problematik, které by měl v našem právním řádu řešit, rozdělit do tří okruhů:

1. obecné otázky dodržování mezinárodních závazků České republiky,
2. závazky související s členstvím České republiky v Severoatlantické alianci,
3. závazky související s dohodou o přidružení, uzavřenou s Evropskými společenství a s jeho členskými státy.

Ad. 1. Obecná úprava vazby mezi Českou republikou a mezinárodním společenstvím vychází z obecného postulátu, že Česká republika bude nadále dodržovat povinnosti, které jí, jako kterémukoli jinému státu, ukládají všeobecně uznávaná pravidla mezinárodního práva, jakož i povinnosti, které na sebe různými formami převzala. Po vzoru dvou nejnovějších Ústav - polské z roku 1997 (čl. 9) a švýcarské z roku 1999 (čl. 5 odst. 4) - se navrhuje, aby i česká Ústava stanovila, že Česká republika dodržuje všeobecně uznávaná pravidla mezinárodního práva a ostatní své mezinárodní závazky.

Tak bude ostatním subjektům mezinárodního práva i mezinárodních vztahů poskytnuta garance v tom, že Česká republika přebírá své mezinárodní závazky s největší vážností a v dobré víře. Ústava bude ukládat všem orgánům veřejné moci, aby ve své činnosti dbaly norem mezinárodního práva a mezinárodních závazků České republiky.

Navrženo je nově vymezit okruh mezinárodních smluv, které budou zásadně bezprostředně závazné a budou mít přednost před zákonem; tyto dva účinky budou spojeny se splněním čtyř vstupních podmínek.

První podmínkou bude souhlas Parlamentu s mezinárodní smlouvou. Bez tohoto souhlasu by tyto smlouvy nemohly mít přednost před zákonem, který je přijímán Parlamentem jako základní pramen práva v naší zemi. Tím dojde i k nahrazení všech speciálních odkazů na přednost mezinárodních smluv obsažených v různých zákonech. Tím dojde i k posílení kontroly Parlamentu nad mezinárodním právem, k jehož dodržování se Česká republika ratifikací smluv zaváže.

Druhou podmínkou bezprostřední závaznosti mezinárodních smluv bude jejich vnitrostátní vyhlášení, tj. publikace ve Sbírce zákonů, popř. ve Sbírce mezinárodních smluv.

Třetí podmínkou použitelnosti mezinárodních smluv v České republice bude jejich závaznost pro Českou republiku. Tuto problematiku komplexně upravuje kodifikační Vídeňská úmluva o smluvním právu, vyhlášená pod č. 15/1988 Sb.

Čtvrtou podmínkou bude skutečnost, že mezinárodni smlouva bude mít takovou formu, k jejímuž provedení není třeba zákona. Tím bude též stanoveno jasné kritérium pro smlouvy aplikující orgány, aby byly s to rozlišit smlouvy (či jejich ustanovení), u nichž má smysl hovořit o přednosti před zákonem a bezprostřední závaznosti, od takových, které ke své konkretizaci nezbytně vyžadují přijetí vnitrostátní úpravy ve formě zákona.

Navrhovanou úpravou dochází k rozšíření věcné působnosti čl. 10 Ústavy, který se dnes vztahuje výlučně na mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách. S výkladem tohoto termínu bývají však spojeny obtíže již ve fázi schvalování těchto smluv v Parlamentu, kde se nadto vyžaduje kvalifikovaná ústavní většina v obou komorách. Napříště bude vymezení smluv bezprostředně závazných pro vnitrostátní subjekty širší, přičemž zvláštní pravidla schvalování budou použita jen na mezinárodní smlouvy, které mají za následek převod některých působností státních orgánů České republiky na mezinárodní organizace.

Důsledkem přednosti mezinárodních smluv schválených Parlamentem před zákonem bude i vázanost soudce těmito mezinárodními smlouvami, vedle toho dochází i k upřesnění Ústavy v tom směru, že výslovně stanoví, že soudce je povinen dbát též ústavního zákona. Nejeví se jako praktické z hlediska budoucích závazků České republiky plynoucích z členství v Evropské unii a jako právně možné, aby v případě nesouladu zákona s mezinárodní smlouvou, kterou schválil Parlament, rozhodoval Ústavní soud. V opačném případě by hrozilo jednak zdržení všech soudních sporů, jednak neúměrné přetížení Ústavního soudu. Navíc nutno zdůraznit, že universální funkcí ústavních soudů ve všech vyspělých zemích je abstraktní respektive i konkrétní ochrana ústavnosti event. základních lidských práv a svobod a rozšiřování takto vymezené působnosti Ústavního soudu České republiky by bylo nesystémové.

Proto se předpokládá, že soudce v případě rozporu zákona s mezinárodní smlouvou schválenou Parlamentem dá přednost mezinárodní smlouvě. Takový postup bude možný jen tehdy, budouli příslušná ustanovení v mezinárodní smlouvě dostatečně konkrétní, tj. budou jasně vymezovat práva a povinnosti osob a nebudou vyžadovat přijetí zákona. Tento postup obecného soudu vyplývá jak z bezprostřední závaznosti a z přednosti mezinárodních smluv (resp. jejich určitých ustanovení) před zákonem, tak z pravidla, že soudce je sám vázán takovou mezinárodní smlouvou.

Na rozdíl od současné úpravy, kdy mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách měly sice přednost před zákonem, ale jejich používání bylo vyhrazeno Ústavnímu soudu, budou soudci obecných soudů povinni použít vedle jiných smluv schválených Parlamentem též ustanovení mezinárodních smluv o lidských právech a svobodách a obracet se na Ústavní soud jen tehdy, když dospějí k závěru, že zákon je v rozporu s ústavním zákonem. Právě v této rovině se projeví vázanost soudce ústavním zákonem.

Ochrana lidských práv a základních svobod poskytovaná v souladu s čl. 4 Ústavy mocí soudní tím však neutrpí, ale naopak se zpružní i zvýší. Ústavní soud zůstane i nadále poslední vnitrostátní instancí v ochraně základních práv a svobod, která bude rozhodovat o ústavních stížnostech pro porušení základních práv a svobod a jíž zůstane výlučná pravomoc rušit zákony v případě, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem nebo s ustanoveními mezinárodních smluv o lidských právech a svobodách. Ústavní soud bude nadále sám určovat, které ustanovení mezinárodní smlouvy schválené Parlamentem bude považovat za ustanovení o lidských právech a svobodách, jemuž tudíž poskytne nejvyšší ochranu.

Evropské státy řeší různě problematiku vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva, tzn. že uplatňují monistické nebo dualistické nebo smíšené koncepce. Nicméně děje se tak vždy se zřetelnou tendencí vstřícně přejímat mezinárodní závazky do vnitrostátního práva. Některé státy přiznávají mezinárodním smlouvám potenciálně až nadústavní nebo ústavní charakter. To platí např. pro monistické pojetí v Nizozemí nebo pro dualistické pojetí v Rakousku (záleží zde na hierarchickém postavení recepční normy). Již dle platné právní úpravy obsažené v čl. 10 a čl. 87 Ústavy Česká republika přiznává prakticky ústavní charakter mezinárodním smlouvám o lidských právech a základních svobodách. Francie, Řecko, Belgie, Lucembursko, Švýcarsko či Polsko - pokládají mezinárodní smlouvy za pramen právních norem nadzákonné povahy. Do této skupiny států se podle nové právní úpravy zařadí i Česká republika, přičemž ustanovením o lidských právech a svobodách v mezinárodních smlouvách zůstane v konečné instanci ochrana na ústavní úrovni. Řada jiných států jako například Německo, zčásti Rakousko, Itálie, Spojené království, přejímá mezinárodní smlouvy formou zákona, v praxi mívají před vnitrostátním zákonodárstvím zpravidla přednost.

Navrhovaná právní úprava přinese v České republice zprůhlednění systému a hierarchie právních norem. Dnes Ústava České republiky neuznává jako pramen práva jiné smlouvy než smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Paradoxně na jiné smlouvy - z hlediska Ústavy vlastně neexistující prameny práva - hojně odkazují zákony. V nově navrhovaném znění Ústava jasně uzná existenci mezinárodních smluv a obecně otevře cestu jejich používání ve vnitrostátním právním řádu.

Jakmile se mezinárodní smlouva schválená Parlamentem stane závaznou pro Českou republiku, nic nestojí v cestě jejímu uplatňování uvnitř státu. Stát musí mít ovšem eminentní zájem na respektování svých nejvyšších zákonů, jimiž jsou zákony ústavní. Dosavadní Ústava tento zásadní problém neřeší. Proto se předpokládá, že Ústavní soud získá novou kompetenci a bude rozhodovat v souladu bezprostředně závazných mezinárodních smluv s ústavním zákonem, a to před jejich ratifikací. Po vzoru řady států, především Spolkové republiky Německo, Francie, Španělska, Portugalska a Polska, se tak zavádí tzv. předběžná kontrola ústavnosti mezinárodních smluv. Subjekty oprávněnými podat návrh na přezkoumání ústavnosti mezinárodní smlouvy před jejich ratifikací, jsou prezident republiky, komory Parlamentu nebo určitý počet poslanců nebo senátorů.

V případě, že Ústavní soud zjistí rozpor mezi ústavním zákonem a smlouvou, bude nutno buď k ratifikaci smlouvy nepřikročit, nebo změnit Ústavu a tím vytvořit prostor pro její ratifikaci. Zkušenosti z uvedených států ukazují, že je taková kompetence Ústavního soudu potřebná a žádoucí.

Podrobnosti právní úpravy této nové kompetence Ústavního soudu obsahuje návrh novely zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, který vláda současně předkládá Parlamentu.

Ad. 2. Česká republika v souvislosti s přijetím do Severoatlantické aliance převzala práva a povinnosti člena této organizace, které vyplývají zejména ze smlouvy, kterou byla Severoatlantická aliance založena.

Podle čl. 5 této smlouvy se smluvní strany dohodly, že "ozbrojený útok proti jedné nebo více z nich v Evropě nebo v Severní Americe bude považován za útok proti všem, a proto odsouhlasily, že dojde-li k takovému ozbrojenému útoku, každá z nich uplatní právo na individuální nebo kolektivní obranu, uznané článkem 51 Charty Spojených národů, pomůže smluvní straně nebo stranám takto napadeným tím, že neprodleně podnikne sama a v souladu s ostatními stranami takovou akci, jakou bude považovat za nutnou, včetně použití ozbrojené síly, s cílem obnovit a udržet bezpečnost severoatlantické oblasti".

Česká republika je tudíž povinna v určitých situacích reagovat neprodleně. Současná Ústava však vyžaduje k vyslání ozbrojených sil mimo území České republiky a k pobytu cizích ozbrojených sil na území České republiky souhlas Parlamentu, dokonce obou jeho komor. Tím ovšem naše ústavní úprava potenciálně brání českému státu splnit svůj závazek včas. Zejména proto se jeví jako nevyhnutelné za současného dodržení dalších formálních podmínek stanovit, že v určitých případech bude o souhlasu s vysláním našich ozbrojených sil mimo území státu a s pobytem spojeneckých ozbrojených sil na území České republiky rozhodovat vláda.

Ústavy většiny států neřeší samostatně problematiku vysílání vojsk či jejich přijímání na území státu. V tomto ohledu je naše Ústava poznamenána výjimečnou historickou zkušeností okupace československého území, a proto na tuto problematiku nahlíží mimořádně citlivě. Mezi vyspělé demokratické státy, v jejichž Ústavě je tato problematika alespoň zčásti řešena, patří např. Dánsko a Belgie. Dánská Ústava v čl. 19 sice vyžaduje souhlas Folketingu (parlamentu) k užití vojenské síly proti jinému státu, avšak jednak tento souhlas není nutný při jiném užití vojenských sil mimo území Dánského království, než je užití proti jinému státu, jednak si panovník (vláda) nemusí souhlas Folketingu vyžádat ani v případě obrany proti ozbrojenému útoku. Belgická Ústava v čl. 185 pamatuje na situace, kdy jsou postaveny cizí ozbrojené síly do služeb belgického státu, přecházejí přes jeho území nebo na něm pobývají, avšak umožňuje tyto situace řešit na základě zákona.

Návrh ústavního zákona zachovává stále platnou zásadu předchozího souhlasu obou komor Parlamentu s vysláním našich ozbrojených sil mimo území České republiky a s pobytem cizích ozbrojených sil na území České republiky. Upřesňuje také případy jejich průjezdu územím či přeletu nad územím České republiky. Jako výjimečnou odchylku od zmíněné zásady si klade za cíl vymezit ty případy, kdy může o vyslání, pobytu, průjezdu nebo přeletu ozbrojených sil rozhodovat vláda bez předchozího souhlasu Parlamentu. Výčet těchto případů je taxativní. Návrh rozlišuje mezi spojeneckými ozbrojenými silami a ozbrojenými silami třetích států, jejichž případný pobyt na českém území musí být podroben přísnějším, tj. dosavadním schvalovacím mechanismům na půdě obou komor Parlamentu.

Navrhuje se, aby vláda mohla ve vymezených případech o vyslání ozbrojených sil České republiky mimo území České republiky a o pobytu spojeneckých ozbrojených sil na území České republiky rozhodnout nejdéle na dobu šedesáti dnů; o tomto rozhodnutí bude povinna neprodleně informovat Parlament. K vyslání ozbrojených sil České republiky mimo území České republiky a k pobytu spojeneckých ozbrojených sil na území České republiky v rámci plánovaných vojenských cvičení stačí rovněž souhlas vlády. Průjezd ozbrojených sil po území České republiky nebo jejich přelet vzdušným prostorem České republiky vyžaduje souhlas Parlamentu; jde-li o průjezd či přelet spojeneckých ozbrojených sil, rozhoduje vláda.

V návaznosti na výše uvedené úpravy je současně navrženo provést změnu ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, kde je upraveno rozhodování Senátu o těchto otázkách v období, kdy je Poslanecká sněmovna rozpuštěna.

Podle současného znění Ústavy se pro vyhlášení válečného stavu a pro souhlas s pobytem cizích ozbrojených sil na našem území a s vysláním našich ozbrojených sil mimo území České republiky musí sice vyslovit obě komory Parlamentu, avšak za rozdílných podmínek (odchylně od dvou ostatních zmíněných případů rozhodování totiž vyslání ozbrojených sil mimo naše území nevyžaduje přivolení nadpoloviční většiny všech poslanců a nadpoloviční většiny všech senátorů). Navrhovaná právní úprava sjednocuje pravidla pro přijetí těchto rozhodnutí - vyžaduje souhlas nadpoloviční většiny členů obou komor.

Podrobnosti k pobytu cizích ozbrojených sil na našem území se navrhuje upravit v zákoně o pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky, který vláda předkládá Parlamentu zároveň jako doplněk ke skupině již předložených zákonů branného zákonodárství.

Ad. 3. Novela Ústavy vytváří prostor pro přistoupení České republiky k Evropské unii nebo i k dalším mezinárodním institucím, které budou spojeny například se společnou trestní jurisdikcí (společným postihem určitých skutkových podstat trestných činů). V souvislosti s tím je třeba pro případ vstupu do Evropské unie upravit třístranný vztah mezinárodního práva, práva vnitrostátního a práva "nadstátní" mezinárodní organizace.

Z hlediska vnitrostátního je nevyhnutelné jednak umožnit samotný vstup státu do nadstátní mezinárodní organizace, jednak zabezpečit, aby byl po svém vstupu trvale schopen plnit členské povinnosti.

Svrchovaný stát při svém vstupu předává nadstátní organizaci část výkonu svých svrchovaných působností. Nevzdává se tím svrchovanosti samotné, která je pojmovým znakem samostatného státu. Naopak svou svrchovanost zhodnocuje tím, že ji v některých oblastech vykonává společně s jinými státy prostřednictvím zvláštního mezinárodního subjektu. Přistoupení k Evropské unii proto nebude mít za následek ztrátu svrchovanosti českého státu, ale jen odlišný výkon svrchovaných působností prostřednictvím jejich sdílení s ostatními členskými státy Unie.

Návrh novely Ústavy má umožnit, aby se mohlo v budoucnosti provést výše uvedené postoupení výkonu některých svrchovaných působností. Navrhovaná úprava se inspiruje metodou, kterou využilo Polsko ve své Ústavě z roku 1997. Tato metoda počítá se zvláštním ustanovením, které otevírá státu možnost na základě mezinárodní smlouvy přenést některé působnosti orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní na mezinárodní organizaci. Také Rakousko v čl. 9 Ústavy postupovalo obdobně.

Přenos působností na nadstátní organizaci modifikuje charakter samotné státní moci i fungování dělby moci uvnitř státu. Rozhodnutí v takové věci proto vyžaduje náležitý politický a sociální konsensus. Ústavy zpravidla vyžadují zvláštní kvalifikovanou většinu při hlasování v národním Parlamentu o souhlasu s ratifikací smlouvy o přístupu, popř. i smluv o změně zřizovacích smluv, nebo podmiňují souhlas kladným výsledkem referenda, popřípadě obě metody kombinují.

Návrh novely Ústavy předpokládá, že má být o ratifikaci takové mezinárodní smlouvy rozhodnuto stejnou kvalifikovanou většinou, jaká se vyžaduje k přijetí ústavního zákona, nebo že ústavní zákon stanoví, aby byla taková smlouva schválena v referendu. Tím dochází k rozvedení ustanovení čl. 2 odst. 2 Ústavy, podle něhož ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává svoji moc přímo.

Návrh novely Ústavy dále vytváří prostor k tomu, aby se Česká republika mohla vyrovnat se svým závazkem vyplývajícím z dohody o přidružení k Evropským společenstvím, tj. aproximovat své právo k právu Evropských společenství. Navrhuje se, aby pro účely aproximace práva vláda měla vláda oprávnění vydávat nařízení s mocí zákona.

Vláda bude při přijímání těchto zvláštních nařízení s mocí zákona omezena dvojím způsobem. Na jedné straně zůstane vydávání těchto norem pod kontrolou Parlamentu. Jen v situaci, kdy Parlament nebude považovat za nutné návrh nařízení s mocí zákona projednat jako klasický návrh zákona, bude moci po uplynutí určité lhůty vláda nařízení s mocí zákona vydat. Na druhé straně bude vláda omezena i věcně; tato nařízení s mocí zákona mají sloužit jen k provedení závazků ke sbližování práva vyplývajících z dohody o přidružení. Dodržování tohoto věcného omezení bude ověřovat jak Parlament před vydáním nařízení s mocí zákona, tak Ústavní soud v rámci kontroly ústavnosti zákonů, která se bude vztahovat i na kontrolu ústavnosti nařízení vlády s mocí zákona.

Tento ústavní model umožní urychlit proces přípravy České republiky na členství v Evropské unii. Hlavním důvodem pro tuto ústavní změnu, která bude mít časově omezenou platnost pouze na dobu do vstupu České republiky do Evropské unie, je ovšem skutečnost, že Parlament České republiky vyslovením souhlasu s tzv. asociační dohodou zakládající přidružení České republiky k Evropským společenstvím zavázal Českou republiku ke sbližování českého vnitrostátního práva s tzv. komunitárním právem. V rámci tohoto procesu aproximace českého práva by bez navrhované změny Ústavy bylo možno realizovat proces implementace komunitárního práva pouze cestou vládních návrhů zákonů předkládaných Parlamentu. Vláda považuje s ohledem na prakticky nulový prostor zákonodárného sboru pro změny implementovaných směrnic a nařízení Evropských společenství za dehonestující takové návrhy předkládat zákonodárnému sboru, aniž by měl prostor pro jejich věcné změny. V této souvislosti je nutno poukázat i na ústavní úpravy členských zemí Evropské unie (např. Francie, Itálie, Španělsko, Portugalsko), které vesměs předpokládají proces implementace sekundárního evropského práva cestou podzákonných norem (vládních dekretů).

Slučitelnost navrhované úpravy s mezinárodními závazky

Navrhovaná ústavní úprava slouží výlučně k posílení mechanismů plnění mezinárodních závazků České republiky a k přípravě České republiky na jejich převzetí.

Finanční a hospodářský dosah navrhované úpravy

Z navrhované právní úpravy nevyplývají zvýšené nároky na státní rozpočet.

Zvláštní část

K čl. I

K bodu 1

V čl. 1 Ústavy se doplňuje nový odstavec 2, který je vyjádřením vazby mezi vnitrostátním právem a právem mezinárodním. Rozlišuje se nejobecnější a nejzávaznější složka mezinárodního práva, jeho všeobecně uznávaná pravidla obyčejového původu, a ostatní mezinárodní závazky České republiky.

Velká část z obyčejových pravidel byla postupně převzata do velkých kodifikačních mezinárodních úmluv, nicméně kogentní normy, absolutně závazné normy obecného mezinárodního práva ztělesňující základní hodnoty současného mezinárodního společenství, mají i nadále obyčejovou povahu.

Obrat "ostatní mezinárodní závazky" zahrnuje všechna smluvní ujednání České republiky se subjekty mezinárodního práva, která ji zavazují, tedy nejenom smlouvy schválené Parlamentem, ale i smlouvy vládní či resortní, ale i např. jednostranné právní akty České republiky, akty některých mezinárodních institucí (např. rozsudky mezinárodního soudu či rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů) a jiné, nikoli však politické závazky, které nemají právně závaznou povahu.

Toto nové ustanovení nemá znamenat plný vnitrostátní účinek všech mezinárodních závazků, ale spíše východisko pro činnost orgánů moci výkonné, soudní i zákonodárné. Jde o pokyn adresovaný státním orgánům, jejichž chování v rozporu s pravidly mezinárodního práva by mohlo přivodit mezinárodní odpovědnost České republiky, aby se těmito normami řídily.

K bodu 2

Tento bod byl jako nejvýznamnější změna nové právní úpravy vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva již vysvětlen v obecné části důvodové zprávy. Ustanovení má odstranit nevyhovující vnitrostátní právní stav, který charakterizují nejasnost a značná uzavřenost vnitrostátního prostředí vyhýbajícího se přímému působení mezinárodních smluv.

Předpokládá se tudíž, že mezinárodní smlouvy schválené Parlamentem (což zároveň znamená následně ratifikované), vyhlášené (tj. publikované) v zákonem určené úřední Sbírce (doposud Sbírka zákonů, s tím, že ve vládním návrhu zákona o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, který již byl Poslanecké sněmovně Parlamentu předložen, je navrhováno zřídit zvláštní Sbírku mezinárodních smluv) a pro Českou republiku mezinárodně závazné budou součástí vnitrostátního práva, s výjimkou těch smluvních ustanovení, k jejichž provedení je třeba zákona. Tato vnitrostátní závaznost smluv nastoupí bezprostředně, nezprostředkovaně jiným vnitrostátním právním aktem.

Takové smlouvy budou rovněž mít přednost před zákonem, to znamená, že se uplatní, i tehdy, když zákon stanoví něco jiného. Buď půjde většinou o smlouvy, jimž zvláštní ochranu poskytuje vedle řádných soudů v konečné instanci i Ústavní soud (ustanovení o lidských právech a svobodách v těchto smlouvách), nebo o smlouvy, na něž dosud typicky odkazuje zákonné ustanovení, že se zákon použije, "pokud mezinárodní smlouva nestanoví jinak."

K bodu 3

Nový čl. 10a má v naší Ústavě připravit Českou republiku na členství především v Evropské unii, a to z hlediska přistoupení státu k této nadstátní organizaci i z hlediska přednosti jejího práva před českým právem.

Podle čl. 10a odst. 1 bude možno některé působnosti orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní přenést mezinárodní smlouvou nebo na jejím základě na mezinárodní organizaci. Nepůjde však o obecný a úplný převod všech působností českých státních orgánů, nýbrž o převod působností vybraných. Je v souladu s charakterem Ústavy formulován obecně, bude využit především ve vztahu k Evropské unii. Čl. 10a odst. 2 dovádí do důsledků převod působností státních orgánů členského státu tím, že stanoví přednost práva nadstátní organizace, aktuálně Evropské unie, před právem vnitrostátním a jeho bezprostřední závaznost v právu vnitrostátním. Vymezení jednotlivých pramenů práva organizace (nařízení, směrnice, rozsudky a jiné formy) se jeví jako obtížné právě pro komplexní povahu působení orgánů Evropské unie. Konkrétní obsah výrazu "právo mezinárodní organizace" je třeba dovodit ze zřizovacích smluv mezinárodní organizace (Evropské unie) a z praxe, která se na jejich základě vyvinula. Jeví se také vhodnější do budoucna hovořit o "právu České republiky", protože to musí být s evropským právem v souladu jako celek.

Čl. 10a odst. 2 se uplatní v praxi až po vstupu České republiky do takové mezinárodní organizace.

K bodu 4

Navrhovaná úprava zpřesňuje, že Senát nemůže způsobem obdobným tomu, jakým přijímá zákonná opatření v době rozpuštění Poslanecké sněmovny, vyslovovat souhlas s mezinárodními smlouvami.

Právní institut zákonných opatření Senátu zůstává jinak nedotčen.

K bodu 5

Navrhována je úprava procesní povahy.

Sjednocuje se režim vyjadřování souhlasu Parlamentu s vyhlášením válečného stavu, s pobytem cizích ozbrojených sil na území České republiky a s vysláním českých ozbrojených sil mimo území České republiky. Náležitostmi je souhlas nadpoloviční většiny všech poslanců a nadpoloviční většiny všech senátorů.

K bodu 6

Navrhovaná úprava sjednocuje režim schvalování všech mezinárodních smluv, u nichž se vyžaduje souhlas Parlamentu s jejich ratifikací, s výjimkou smluv, které znamenají přenos kompetencí na mezinárodní organizaci. Tím odpadá důvod pro zvláštní procesní postup při schvalování mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, které přestávají být zvláštní ústavní kategorií mezinárodních smluv.

K bodu 7

V nově navrhovaném ustanovení odstavce 5 je stanoven proces přijímání mezinárodních smluv, které znamenají přesun působnosti státních orgánů České republiky na mezinárodní organizace. Takové smlouvy předpokládá nový čl. 10a Ústavy.

Pokud ústavní zákon nestanoví, že je takovou smlouvu třeba schválit cestou referenda, uplatní se pro přijímání takové smlouvy v Parlamentu ústavní většina požadovaná pro přijímání ústavních zákonů.

K bodu 8

V návaznosti na závazky České republiky vyplývající především ze Severoatlantické smlouvy rozhraničuje nově koncipovaný čl. 43 Ústavy působnost Parlamentu vyslovovat souhlas s vysláním českých ozbrojených sil mimo území státu a s pobytem ozbrojených sil jiných států na území České republiky a působnost vlády v některých případech činit samostatná rozhodnutí v těchto věcech.

Platný odstavec 1 zůstává prakticky nedotčen. Provádí se pouze legislativně technická jazyková úprava, která vyjasňuje pravomoc Parlamentu rozhodovat za určitých okolností o vyhlášení válečného stavu.

V odstavci 2 se potvrzuje již platná zásada, podle níž vyslovuje souhlas s vysláním ozbrojených sil České republiky mimo území České republiky a s pobytem ozbrojených sil jiných států (spojeneckých a cizích) na území České republiky Parlament.

Podle odstavce 3 však odchylně od této zásady rozhoduje v uvedených případech vláda, protože tyto případy je zpravidla nutno řešit naléhavě. Je navrhováno, že vláda může o vyslání či o přijetí ozbrojených sil rozhodnout samostatně nejvýše na dobu šedesáti dnů. Nové ustanovení dále vymezuje, o jaké situace se jedná a že v případě pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky může jít výlučně o spojenecké ozbrojené síly.

Ustanovení nového odstavce 4 stanoví, že vláda rozhoduje o vyslání ozbrojených sil České republiky mimo území České republiky a o pobytu spojeneckých ozbrojených sil na území České republiky v případech plánovaných vojenských cvičení.

Podle nového ustanovení odstavce 5 Parlament vyslovuje souhlas s průjezdem cizích ozbrojených sil přes území České republiky nebo jejich přeletem nad územím České republiky. Jde-li však o průjezd a přelet spojeneckých ozbrojených sil, rozhoduje vláda.

Konečně v odstavci 6 je stanovena informační povinnost vlády vůči Parlamentu v případech, kdy vláda samostatně rozhoduje o vyslání našich ozbrojených sil či o pobytu spojeneckých ozbrojených sil.

Podrobnější úpravu a vymezení termínů stanoví navrhovaný zákon o pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky, který vláda současně předkládá Poslanecké sněmovně Parlamentu.

K bodu 9

V ustanovení ćl. 49 odst. 2 se nově vymezuje okruh smluv, jejichž ratifikace vyžaduje souhlas Parlamentu. Oproti současné úpravě dochází k přesnějšímu vymezení kategorií těchto smluv.

Podle písmene a) mají být schváleny smlouvy spojenecké, mírové a jiné politické. Příkladným výčtem a generální klauzulí dochází k žádoucímu zúžení kategorie politických smluv na takové smlouvy s politickým obsahem, které jsou svým významem srovnatelné se smlouvami mírovými a spojeneckými. Jinak totiž lze v souladu se stávající právní úpravou za "politické smlouvy" označit prakticky všechny mezinárodní smlouvy.

Podle písmene b) mají být schvalovány smlouvy, z nichž vzniká České republice členství v mezinárodní organizaci. Takové organizace bývají politického i spíše odborného charakteru, členství v nich mívá různé a často v počátcích obtížně předvídatelné důsledky pro státní rozpočet. Naproti tomu by Parlament již nemusel nutně schvalovat všechny smlouvy, jimiž členství České republiky v organizaci nevzniká a které již na základě statutární smlouvy organizace upravují toliko některé prvky spolupráce státu s ní či v jejím rámci.

Podle písmene c) vyžaduje souhlas Parlamentu každá mezinárodní smlouva, která zakládá značný majetkový závazek státu. Výklad termínu "značný majetkový závazek" bude podléhat hodnocení dopadu smlouvy vládou v návaznosti na její odpovědnost Poslanecké sněmovně. Bylo by obtížné v Ústavě číselně vymezit, které smlouvy znamenají značné břemeno pro majetek státu. Půjde zjevně o takové majetkové operace, které nebude schopna pokrýt výkonná moc z hlediska vlastních prostředků. Připravovaný návrh zákona o majetku státu stanoví další podrobnosti.

Písmeno d) dopadá na všechny mezinárodní smlouvy, které nestanoví pouze závazky státu, ale konkretizují i práva a povinnosti jednotlivců (fyzických či právnických osob). Především takové smlouvy, mezi něž patří přirozeně i smlouvy o lidských právech a svobodách, budou přednostně aplikovány v případech, kdy ze smlouvy budou vyplývat odchylky od platných zákonů.

V písmenu e) se předpokládá, že Parlament bude vyslovovat souhlas s mezinárodními smlouvami, které zasahují do jeho výsostné a ústavním pořádkem vymezené pravomoci přijímat zákony České republiky.

K bodu 10

Oproti současnému stavu se znění čl. 52 upřesňuje v tom smyslu, že u zákonů je publikace podmínkou platnosti, kdežto u mezinárodních smluv je publikace podmínkou jejich bezprostřední závaznosti, tj. použitelnosti v našem právním řádu.

V návaznosti na vládní návrh zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, který již vláda Poslanecké sněmovně Parlamentu předložila, se nicméně předpokládá, že znění mezinárodních smluv budou úředně uveřejňována v jiné sbírce než zákony. Režim vydávání obou sbírek však bude obdobný.

Bezprostřední závaznost práva mezinárodní organizace, Evropských společenství, předpokládá rovněž publikaci příslušných právních aktů. (Právo Evropských společenství za tímto účelem zřídilo Úřední list Evropských společenství, který vychází v jazycích všech členských států.)

K bodu 11

Podle navrhované úpravy v novém čl. 78 odst. 2 bude mít vláda možnost vydávat nařízení s mocí zákona k provedení smluvních závazků ke sbližování českého práva s právem Evropských společenství.

Tím, že se jedná o obsahově a časově omezený okruh vztahů, které bude vláda upravovat novým typem svých nařízení, je vyjádřena mimořádnost navrhovaného oprávnění, které bude představovat výjimku z obecné úpravy zákonodárné pravomoci v čl. 15 odst. 1 Ústavy. Obratem "vydávat" se zdůrazňuje, že bez ohledu na zvláštnosti procedury, které spočívají v presumpci souhlasu Parlamentu (možnosti vyjádřit s návrhem nařízení nesouhlas a projednat jej podle běžných pravidel zákonodárného procesu), se stále jedná o nařízení vlády.

Obratem "s mocí zákona" je vyjádřen stupeň právní síly takového nařízení. Taková nařízení proto nemohou být měněna nařízeními vlády podle čl. 78 odst. 1 Ústavy nebo právními předpisy ústředních orgánů státní správy podle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Těmito nařízeními lze z hlediska obsahového upravovat otázky, které dosud sice nejsou upraveny, ale k jejichž úpravě vyžadují ústavní předpisy formu zákona. Dále tato nařízení vlády budou moci měnit úpravu i tam, kde již byl zákon použit.

Režim nařízení s mocí zákona bude dále nově upraven v čl. 87 a čl. 95 Ústavy a z hlediska kontroly jejich ústavnosti i v zákoně č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jehož novelu vláda současně předkládá.

K bodu 12

V souladu s postavením nařízení s mocí zákona, které představuje z materiálního hlediska zákon, se navrhuje upravit i čl. 79 odst. 3 Ústavy o oprávnění orgánů státní správy vydávat právní předpisy k provedení zákona. Bude-li některé detaily vhodné řešit cestou vyhlášky, je rozumné v nařízení s mocí zákona zmocnit správní úřad k vydání příslušné vyhlášky k provedení nařízení s mocí zákona a v jeho mezích.

K bodu 13

Navrhovaná úprava v návaznosti na nový režim schvalování mezinárodních smluv Parlamentem, provádí upřesnění kategorie referenčních norem pro Ústavní soud. Nepůjde napříště o mezinárodní smlouvy podle dosavadního čl. 10 (mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách), ale o jednotlivá ustanovení o lidských právech a svobodách v mezinárodních smlouvách schválených Parlamentem, vyhlášených a pro Českou republiku závazných. Tato dikce v souladu s Listinou základních práv a svobod terminologicky upřesňuje, která práva a svoboda jsou pod kontrolou Ústavního soudu.

Podle navržené novely zákona o Ústavním soudu, která je současně předkládána Parlamentu, bude mít Ústavní soud mít možnost rušit pro případnou neústavnost či rozpor s mezinárodně chráněnými lidskými právy a svobodami nejen zákony, ale i nařízení vlády vydaná podle nového čl. 78 odst. 2 Ústavy k provedení závazků ke sbližování práva s právem Evropských společenství.

K bodu 14

V tomto ustanovení se podobně jako v čl. 87 odst. 1 písm. a) stanoví, že referenční normou pro Ústavní soud již nejsou mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách en bloc, ale vedle ústavních zákonů a zákonů též jednotlivá ustanovení o lidských právech a svobodách v mezinárodních smlouvách.

K bodu 15

Navrhovaná úprava zavádí novou, zvláštní kompetenci Ústavního soudu rozhodovat o souladu mezinárodních smluv s ústavními zákony. Činí se tak v návaznosti na otevření vnitrostátního právního řádu působení práva mezinárodního.

Jedná se o tzv. předběžnou kontrolu ústavnosti odlišnou od dosavadní koncepce následného přezkumu Ústavního soudu, a proto začleněnou do samostatného odstavce čl. 87. Ústavní soud na návrh posoudí, a to ještě před ratifikací předmětné mezinárodní smlouvy, zda ji lze ratifikovat neboť je v souladu s Ústavou, či zda je nevyhnutelné buď upustit od záměru tuto smlouvu ratifikovat, nebo nejprve vytvořit ústavně konformní prostor pro její ratifikaci. Rozhodnutí Ústavního soudu bude deklaratorní povahy. Z výroku i z odůvodnění případného nálezu o nesouladu smlouvy s Ústavou vyplyne, v jakém směru je třeba k novelizaci ústavního pořádku přistoupit.

Ve vztahu na ústavně zakotvenou pravomoc prezidenta republiky ratifikovat mezinárodní smlouvy je nezbytné stanovit, že dokud Ústavní soud o souladu smlouvy s ústavním pořádkem nerozhodne, nelze smlouvu ratifikovat.

Podrobnosti v souladu s koncepcí čl. 88 odst. 1 Ústavy stanoví zákon o Ústavním soudu.

K bodu 16

Dochází k upřesnění norem, jimiž jsou soudci Ústavního soudu vázáni při své činnosti. Místo mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách se v souladu s dalšími navrhovanými úpravami uvádí, že soudci Ústavního soudu jsou vázáni ustanoveními o lidských právech a svobodách v mezinárodních smlouvách schválených Parlamentem.

K bodu 17

Doplněním stávajícího čl. 89 Ústavy o nový odstavec 3 dochází k upřesnění důsledků vyplývajících z předběžné kontroly ústavnosti mezinárodních smluv. Dokud nebude Ústavním soudem autoritativně vyslovený nesoulad smlouvy a ústavního pořádku odstraněn, nelze smlouvu ratifikovat, jinak by došlo k porušení Ústavy.

K bodu 18

V čl. 95 Ústavy dochází k úpravám ve stávajících odstavcích.

V odstavci 1 se upřesňuje, kterými právními normami je vázán soudce řádného soudu.

Na jedné straně se výslovně zdůrazňuje, ačkoli to z logiky našeho právního řádu i jinak vyplývá, že soudce je vázán i ústavním zákonem. V minulosti docházelo k tomu, že soudci nedbali výkladu Ústavy, který podal Ústavní soud, a odmítali uplatňovat ústavní zákony při řešení sporů s poukazem na to, že jsou vázáni jen zákonem. Soudce má při výkladu zákona šetřit ústavního pořádku naší země, tj. pokud je to možné vykládat zákon v souladu s ústavním pořádkem. Jestliže zjistí výkladem nepřekonatelný rozpor zákona a ústavního pořádku, je jeho povinností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy přerušit řízení a podat Ústavnímu soudu návrh na posouzení ústavnosti zákona.

Na druhé straně je soudce vázán i mezinárodní smlouvou, kterou schválil Parlament a která je v souladu s nově navrhovaným čl. 10 Ústavy bezprostředně závazná a má přednost před zákonem. Z vázanosti ustanoveními mezinárodní smlouvy, která budou podle nového čl. 10 Ústavy bezprostředně závazná a budou mít přednost před zákonem, se bude odvíjet i postup soudu, jestliže zjistí nesoulad mezi zákonem a bezprostředně závazným ustanovením mezinárodní smlouvy. V takovém případě dá soudce přednost ustanovení mezinárodní smlouvy před zákonem a v rámci tzv. aplikační hierarchie aplikuje mezinárodní smlouvu na místo zákona, aniž by bylo třeba rušit zákon.

Zůstává nedotčen princip, že soudce je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu s ústavním zákonem, mezinárodní smlouvou, která je bezprostředně závazná a má přednost před zákonem, a zákonem a v případě rozporu s těmito prameny práva vyšší právní síly podzákonný právní předpis nepoužít.

Odstavec 2 se upravuje v návaznosti na nově zavedený institut nařízení vlády s mocí zákona (čl. 78 odst. 2 návrhu novely Ústavy) a upřesňuje postup soudu, dojde-li k závěru, že zákon nebo nařízení vlády s mocí zákona je v rozporu s ústavním zákonem; v takovém případě podá Ústavnímu soudu návrh na jejich zrušení.

K čl. II

Novela ústavního zákona o bezpečnosti České republiky se provádí v návaznosti na úpravu čl. 43 odst. 2 Ústavy, podle něhož se připouští, že ve výjimečných případech stanovených Ústavou může vláda sama rozhodnout o pobytu spojeneckých ozbrojených sil na našem území, jejich průjezdu naším územím a jejich přeletu nad naším územím, jakož i o vyslání našich ozbrojených sil mimo území České republiky. Provádí se rovněž sjednocení terminologie ústavního zákona o bezpečnosti a Ústavy.

Kromě této úpravy zůstává znění ústavního zákona o bezpečnosti České republiky nedotčeno.

K čl. III

Vzhledem k provedeným změnám Ústavy od doby jejího přijetí se jeví jako vhodné provést republikaci Ústavy České republiky.

K čl. IV

S ohledem na naléhavost provedení navrhovaných změn se navrhuje, aby novely ústavních zákonů nabyly účinnosti dnem 1. ledna 2000.

V Praze dne 28. dubna 1999

předseda vlády
Miloš Zeman v.r.

místopředseda vlády
a předseda Legislativní rady vlády
Pavel Rychetský v.r.