Pravidelný briefing místopředsedy vlády Pavla Rychetského po zasedání Legislativní rady vlády, který se konal v pátek 12. 3. 1999

Na svém 10. zasedání, které se konalo 11. března 1999, Legislativní rada vlády (dále jen LRV) projednala a doporučila vládě schválit ve znění svých stanovisek dopracovaných podle výsledků diskuse návrh zákona o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých dalších zákonů a návrh zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv.

Projednávání návrhů zákonů souvisejících s převodem některých správních činností z Policie České republiky na okresní úřady bylo přerušeno. Práce nad návrhem novely zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, budou pokračovat na 12. zasedání LRV 8. dubna 1999 a návrh věcného záměru zákona, kterým se mění občanský zákoník, některé další zákony, a kterým se upravuje ochrana některých nájmů nebytových prostorů, bude dále projednáván 25. března 1999.

---

Dále přepis pasáže, ve které místopředseda vlády - předseda Legislativní rady vlády informoval o obsahu prvního pracovního návrhu na změnu Ústavy ČR v souvislosti s odpolední poradou ke změně Ústavy s předsedy výborů pro evropskou integraci, ústavně právních a branně bezpečnostních výborů obou komor Parlamentu ČR.

Pavel Rychetský, místopředseda vlády: Chtěl bych vám povědět o záměru vlády předložit Parlamentu České republiky návrh na změnu Ústavy ČR. Podle plánu legislativních prací se předpokládalo, že návrh na změnu ústavy bude předložen až koncem tohoto roku. S ohledem na řadu problémů, které souvisejí nejenom se vstupem ČR do NATO, ale i s procesem harmonizace a implementace našeho práva s Evropskou unií, jsme práce na změnu ústavy výrazně urychlili a v tuto chvíli již existuje relativně rozsáhlý - to jak kvalitou, tak kvantitou - návrh v první písemné podobě, kterým se má změnit Ústava ČR.

Upozorňuji vás, že jste doslova první osoby, které se s tím seznamují, že tento návrh ještě nebyl podroben připomínkovému řízení, neznají ho ostatní členové vlády kromě pana ministra spravedlnosti, který k němu již dal své stanovisko, kromě ministra obrany, který se podílel na pasáži, která se týkající se atlantické charty a kromě ministra zahraničních věcí, který se samozřejmě podílel na věcech, které se týkají Evropské unie a mezinárodního práva.

Je to tedy pracovní návrh a smyslem jednání, které jsem dnes kvůli němu svolal, není hledání konečné legislativní podoby, to je věc legislativního procesu. Tento návrh bude muset být podroben připomínkovému řízení požádaného stanoviska právnické fakulty, Akademie věd, samozřejmě předpokládáme projednání v Legislativní radě vlády, ale všechny tyto kroky chceme udělat rázem a okamžitě během následujících dvou týdnů tak, aby jej vláda dostala na přelomu dubna a května, aby mohlo být rozhodnuto, zda se postoupí Poslanecké sněmovně. A teď jaké změny ústavy navrhujeme.

První pasáž je rozsáhlejší, týkající se změny ústavy, bude se týkat té části Ústavy ČR, která dnes upravuje pobyt cizích vojsk na našem území a vysílání našich vojsk mimo území ČR. Dnes jsou všechna tato rozhodnutí beze zbytku svěřena komorám parlamentu na návrh vlády, to znamená, že vláda nemá žádnou kompetenci. Jak víte, článek 5 Washingtonské smlouvy zavazuje členské země (aniž by jim říkal, jakým způsobem si to zařídí ve svém vnitřním právním pořádku) k tomu, aby byly schopny se mírových akcí Severoatlantické aliance i vojenských operací v případě napadení účastnit bez zbytečného odkladu, přičemž dosavadní ústavní konstrukce neumožňuje taková rychlá rozhodnutí.

Zdůrazňuji, že nejde jenom o mírové akce naší armády nebo o vojenská cvičení Aliance na našem území, ale může jít o případy přeletů letadel přes naše území, což je velmi aktuální. Jde i o průjezd, transport přes naše území, což je též do jisté míry aktuální, takže může jít o řadu různých podobných rozhodnutí, které dnes podléhají schválení obou komor parlamentu a lze si těžko představit, že by při normální proceduře bylo možné mít jistotu, že ČR je schopna bez zbytečného odkladu plnit tyto závazky. Zdůrazňuji jistotu, já neříkám, že nejsme schopni. Naopak předsedové obou komor parlamentu ubezpečují vládu, že jsou schopni svolat tyto komory do 24 hodin a rozhodnout velmi rychle. Musím přitom říci, že i to by si vyžádalo změnu zákona O jednacím řádu Poslanecké sněmovny, který, jak víte, stanoví lhůty, například 10 dní předem musí mít každý poslanec materiál, který se bude projednávat a podobně. Co tedy navrhuji, aby vláda předložila Parlamentu ČR jako změnu ústavy. Navrhuji, aby byla ústava doplněna o nové ustanovení článku 78a, podle kterého by o vyslání ozbrojených sil mimo území ČR rozhodovala vláda a to v těchto případech.

1. plnění závazků vyplývajících z mezinárodních smluv o společné obraně proti napadení, jsou-li vysílány za tím účelem předem vyčleněné jednotky ozbrojených sil. Jinými slovy, zůstává systém, že parlament předem takové jednotky vyčlení, je informován, ale pokud by došlo k napadení, pak by už vláda znovu nežádala parlament a tuto jednotku by mohla nasadit.
2. zapojení do mírových operací, prováděných na základě mandátu OSN
3. plánovaných spojeneckých cvičení
4. přírodních katastrof nebo průmyslových havárií, byla-li ČR o vyslání požádána nebo pokud je ČR povinna plnit mezinárodní závazky vyplývající z mezinárodních smluv.

Pokud se týče souhlasu s pobytem cizích ozbrojených sil na území ČR, pak předpokládám, že by vláda měla právo rozhodovat o souhlasu v případě:

1. napadení ČR nebo jejích spojenců a při uplatňování práv a povinností vyplývajících ze smluv o společné obraně proti napadení
2. v případě ochrany vzdušného prostoru ČR
3. průjezdu za účelem mírových operací prováděných na základě mandátu OSN a nepřekračujících 48 hodin pobytu na území ČR
4. plánovaných spojeneckých cvičení
5. přírodních katastrof nebo průmyslových havárií

Náš návrh předpokládá, že vláda samozřejmě neprodleně informuje parlament v případě, že by přijala kterékoli z uvedených rozhodnutí a předpokládáme, že by součinnost parlamentu byla v následující poloze: kdyby např. mělo vyslání vojsk nebo pobyt na našem území trvat déle, kupř. 3 měsíce, nebo např. 1 měsíc, tak by vláda mohla rozhodnout, ale musela by v určité lhůtě požádat o prodloužení přes stanovenou lhůtu, popřípadě by musela požádat obě komory parlamentu. Takže to je jedna pasáž ústavy, kterou hodláme změnit.

Další pasáž je mnohem rozsáhlejší a závažnější. To je pasáž, týkající se vztahu vnitrostátního a mezinárodního práva. Patrně je vám známo, že zhruba do poloviny tohoto století v celém světě platil princip priority vnitrostátního práva před mezinárodním právem. Mezinárodní právo nebylo v žádných státech považováno za součást vnitřního práva, vždy mělo přednost vnitřní právo. Mezinárodní právo nebylo dokonce příliš respektováno, pokud se to onomu státu hodilo.

Jistý obrat nastal v souvislosti s Norimberským procesem s válečnými zločinci a s novým ustavením OSN po 2. světové válce. Tento proces, který u nás vlastně neprobíhal až do listopadu 1989 a kterým prošly evropské země v předstihu, probíhal tak, že napřed všechny země uznaly nadřazenost mezinárodního práva nad vnitrostátním právem v první etapě v oblasti lidských práv a svobod. To znamená, že uzavřené mezinárodní smlouvy z oblasti lidských práv a svobod jsou dnes prakticky ve všech demokratických zemích podle jejich ústav nadřazeny i ústavám. Dalo by se říci, že jsou nejvyšším právním příkazem platným v každé zemi. Dokonce šly země tak daleko, že se podřídily jurisdikci mezinárodního soudního dvora. Myslím tím Evropský soudní dvůr pro lidská práva ve Štrasburku, který může odsuzovat vlády, resp. státy jednotlivých zemí za porušování lidských práv k těžkým sankcím. Mimochodem tak činí a i na naši zem je podáno dost žalob a probíhá několik řízení. Naše republika tímto procesem prošla po listopadu 1989.

Tento Evropský soudní dvůr má dokonce vyšší jurisdikci než ústavní soudy členských zemí, to znamená, že může rozhodnout i o rozhodnutí ústavního soudu členské země Rady Evropy tak, že jím byla porušena lidská práva, nepřiznáno právo na spravedlivý proces a tím pádem může odsoudit zemi, která má takový ústavní soud, k náhradě škody. Tuto úpravu jsme převzali.

V souvislosti se vznikem Evropské unie došlo na počátku 50. let k tomu, že prakticky stejný charakter, jaký mají lidská práva z hlediska mezinárodního, dostala i ostatní část mezinárodního práva. Jak víte, vedle soudu pro lidská práva ve Štrasburku je Evropský soud Evropské unie v Lucemburku, který má stejné postavení a je nadřazen všem soudním soustavám členských států Evropské unie.

Členské státy Evropské unie mají takový právní režim, že celé komunitární právo je nadřazeno právu vnitrostátnímu, a to dokonce i jejich ústavám. Takové ustanovení v naší ústavě vůbec nemáme. Je nepochybné, že je nutné je přijmout a jsme si vědomi toho, že je potřeba je přijmout nejpozději v den vstupu do Evropské unie. Přesto uvažujeme o tom, že bychom návrh na tuto změnu ústavy učinili již dnes a dokonce jedna z variant (a to je ta, která se bude dnes diskutovat) je, že zde nebude žádné rozlišování mezinárodního práva a mezinárodních závazků ČR ve vztahu k Evropské unii a jiných mezinárodních závazků

Tedy chceme převzít model, který je ve vyspělých zemích - to je model podle kterého, cituji:"Ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy, jimiž je ČR vázána jsou bezprostředně závazné s výjimkou pravidel, jejichž provádění není možné bez zákona, takové smlouvy mají přednost před zákonem." Takže to, co zatím platilo pouze pro smlouvy o lidských právech a svobodách, to předpokládáme, že bude princip ústavní trivium platit o všech mezinárodních smlouvách a závazcích, které ČR převezme.

Kromě toho, a to je samozřejmě pro teoretiky dost zásadní diskuse, chceme dát do ústavy samostatný článek, který by zněl "Česká republika dodržuje obecně závazné zásady a pravidla mezinárodního práva, mezinárodní smlouvy, které ji zavazují i své mezinárodní závazky." Co tím chci říci: vedle psaného mezinárodního práva existuje to, čemu se říká "zásady a pravidla mezinárodního práva", v podstatě jde o obyčejová práva a dnes mají ve vyspělém světě takovou právní sílu, že jsou opět nadřazena i ústavám členských zemí.

Tuto zásadu chceme v naší ústavě vyjádřit, přičemž se to tím stává ústavní zásadou. Protože nebudeme žádná pravidla publikovat ve sbírce zákonů, budou vykládána ústavním soudem. To znamená, jestli dnes ústavní soud posuzuje ústavnost zákonů a podzákonných norem ve vztahu k ústavě a lidským právům, tak po přijetí této změny ústavy by ústavní soud měl jako další měřítko, kterým bude poměřovat poměry v této zemi, měl právě obecné zásady a pravidla mezinárodního práva. Předpokládáme, že mezinárodní smlouvy bude dále schvalovat parlament - přesněji: uzavírá je vláda nebo prezident, vyslovuje s nimi souhlas parlament a k ratifikaci dochází obvyklým procesem. Navrhujeme, aby ústava explicitně stanovila, které smlouvy musí parlament schvalovat a navrhujeme, aby to byly tyto smlouvy: mírové, spojenecké, politické a vojenské, smlouvy z nichž vzniká členství ČR v mezinárodní organizaci, smlouvy zakládající značný /nesrozumitelné/ parlament zákony, pak musí schvalovat i smlouvy, které upravují tyto otázky, přičemž předpokládáme, že by ústava měla být doplněna už teď o zásadní článek, který umožňuje vstup ČR do Evropské unie a jež je v pracovní verzi změny ústavy naformulován takto:

ČR může na základě mezinárodní smlouvy svěřit mezinárodní organizaci nebo mezinárodní instituci určitou pravomoc a působnost některého ze svých orgánů. Upozorňuji, že jde tedy o jasné přenesení části státní suverenity, přitom článek 1 ústavy říká, že ČR je suverénní demokratický právní stát. Některé země, když přijímaly analogické ustanovení, vypustily z ústavy v zájmu jakési právní čistoty slovo suverénní. Takže jedna z těch variant je, že i my vypustíme z článku 1 ústavy tato slova. My tam nemáme napsáno suverénní, ale svrchovaný: ČR je svrchovaný právní stát. Tedy je možné, že i k tomuto kroku bude třeba přistoupit.

Odstavec 2 toho článku předpokládá proceduru, jak lze část státní suverenity přenést. Odstavec 2 zní: "Taková smlouva předpokládá souhlas parlamentu obdobným způsobem, jímž schvaluje ústavní zákony anebo souhlas formou referenda. Jinými slovy, buď 3/5 obou komor parlamentu anebo většinové rozhodnutí občanů.

Změna ústavy je rozsáhlá, má 6 stran strojopisu, ale to jsou technické věci, které si vyžadují tyto základní věci, které jsem vám řekl. Například, když se rozhodne parlament přijmout tuto změnu ústavy, tuto zásadu, podle které mezinárodní smlouvy budou nadřazeny našemu vnitrostátnímu právu, to znamená, že budou mít vyšší sílu, než naše zákony, pak musíme najít jakousi proceduru, jakýsi prostředek, jak řešit situace, kdy bude mezi takovouto mezinárodní smlouvou a naším zákonem rozpor. Kdyby byl rozpor mezi zákonem a mezinárodní smlouvou, tak máme v tomto textu změny ústavy explicitně řečeno, že přednost má smlouva a soud nesmí ten český zákon použít. Ale je třeba řešit problém, který je možná akademický, kdyby byla taková smlouva v rozporu s ústavou. To je problém, který řeší Německo, Španělsko a Francie způsobem, který jsme se do tohoto návrhu rozhodli zakomponovat. V době uzavírání takové mezinárodní smlouvy, to znamená, než ji ČR uzavře, pokud by vznikly pochybnosti o tom, zda jejím přijetím nedojde ke konfliktu s ústavou, bude založena nová pravomoc ústavního soudu, aby posuzoval a dával cosi jako závazný posudek vládě nebo parlamentu. Závazný posudek o tom, zda taková smlouva, kdyby byla přijata se nedostane do rozporu s ústavou.

Mimochodem, to se stalo právě ve Španělsku po přistoupení do Evropské unie, protože podle komunitárního práva Evropské unie právo volit do zastupitelstev obcí musí mít každý, kdo tam bydlí bez ohledu na státní občanství a podle španělské ústavy volební právo mohl mít pouze občan Španělského království. Tuto smlouvu, to byla Amsterodamská smlouva, španělská vláda dala posoudit ústavnímu soudu Španělského království před jejím uzavřením a ústavní soud řekl, že musí změnit ústavu nebo vystoupit z Evropské unie a španělský parlament změnil ústavu.

Takže takový model si představujeme my, v případě pochybnosti o tom, že některá z norem mezinárodního práva, ze smluv, které bychom uzavírali, by se dostala do rozporu s ústavou, musí řešit situaci ústavní soud. Upozorňuji, že jediným možným způsobem je třeba změnit ústavu a to dříve, než smlouvu uzavřeme.

To jsou zhruba základní změny, které předpokládáme, že bychom navrhli parlamentu, aby je přijal formou změny Ústavy ČR. Otevřená zůstává otázka, zda v té souvislosti řešit ještě dva problémy. To je návrh pana ministra spravedlnosti, jedná se o zrušení nejvyššího správního soudu, který je zakotven v ústavě. Jak víte, v programovém prohlášení vlády jest řečeno, že vláda buďto tento nejvyšší správní soud zřídí a nebo naopak jeho kompetence svěří samostatnému kolegiu nejvyššího soudu a navrhne jej vypustit z ústavy. Dnes už máme 7 let v ústavě instituci, která se jmenuje nejvyšší správní soud a neexistuje, takže v této souvislosti bude potřeba přijmout zásadní politické rozhodnutí, jak s ním naložit a současně pan ministr spravedlnosti navrhuje, zda bychom při této příležitosti neměli do ústavy zakotvit novou instituci, nový orgán, který můžeme pracovně nazvat nejvyšší soudcovská rada, to jest samosprávný orgán, jako vrcholný orgán soudní moci, protože důsledné naplňování principů dělby moci, to jest oddělení moci soudní od výkonné skutečně předpokládá, že nebude soudní soustava žádným způsobem napojena na výkonnou moc, ale že by měla svůj nejvyšší ústavní orgán. Pokud bychom tak učinili, pak bychom asi byli inspirováni vzorem Francouzské republiky, kde předsedou nejvyšší soudcovské rady je prezident republiky s tím, že jejími členy jsou z části členové jmenovaní z titulu své funkce exekutivou, to je třeba ministr spravedlnosti, generální prokurátor a podobně, a z části volení členové uvnitř soudcovské soustavy.

To vše je zatím na takovém počátku úvah, že si nemůžeme dovolit kvůli tomu v žádném případě zdržet práci na změně ústavy. Takže pokud by se toto nepodařilo vyřešit do konce dubna, tak nemá smysl kvůli tomu změny ústavy v souvislosti se vstupem ČR do NATO a do Evropské unie odkládat.

A poslední, co stojí za úvahu, vláda má v souladu s programovým prohlášením vlády připraven zákon o veřejném obhájci lidských práv, o ombudsmanovi, a když už se mění ústava, bylo by vhodné, abychom se nestali jedinou zemí, která bude mít ombudsmana sice v zákoně, ale ne v ústavě, tedy doplnit do ústavy i jeden článek o institutu ombudsmana.

Já myslím, že to bylo více než vyčerpávající a ta porada začne zanedlouho.

Jindřich Marek, Tiskový odbor: Já děkuji místopředsedovi vlády za úvod a teď je čas na vaše otázky. Pan Kopecký, Zemské noviny.

Josef Kopecký, Zemské noviny: Já jsem se chtěl zeptat v souvislosti s tím právem vlády rozhodovat o vysílání vojsk nebo naopak o přítomnosti cizích vojsk na našem území: přece se vědělo už dřív, že do NATO vstoupíme a nemohu se ubránit dojmu, jestli nemohla být tahle změna ústavy navržena tak, aby už v okamžiku, kdy dnes bude pan ministr Kavan předávat listinu v USA, byla už tato věc v naší ústavě zakotvena, protože předpokládám, že než to projedná vláda a parlament, tak budeme muset postupovat, chápu-li to, podle určitého provizoria. Čili jestli se to nedalo ...

Pavel Rychetský, místopředseda vlády: Z větší části je vaše otázka, jak jsem pochopil adresována vládám Václava Klause a Josefa Tošovského, protože k ratifikaci, k souhlasu parlamentu, ke všem těmto úkonům došlo již za těchto vlád. Já vám děkuji za tuto otázku, oceňujete naši vládu, že ta naopak rychle připravila takový návrh na změnu ústavy. Předchozí vlády to neučinily a ani nezamýšlely učinit. Podcenily tuto skutečnost. My jsme naopak od ustavení této vlády s tím počítali, máme to od září v plánu legislativních prací a jak vidíte, máme už výsledek. Chtěl bych říci, že si myslím, ale je to samozřejmě spekulace, že předchozí vlády tak neučinily, protože cítily, že by to asi neprošlo parlamentem. Je pravda, že k tomu pozitivnímu zlomu i ve veřejném mínění došlo až v posledních měsících. Dlouho bylo značné váhání a výzkumy veřejného mínění nebyly zrovna nejlepší a teď se zdá, že je situace pro takovou zásadní změnu ústavy velmi příhodná.

Josef Kopecký, Zemské noviny: Ještě mám jednu takovou věc. Já nejsem právník, ale přece jen postupně nadřazujeme různé mezinárodní závazky našim vlastním a v okamžiku vstupu do Evropské unie bude platit komunitární právo zcela nadřazeně našim zákonům. A přece jen o našem vstupu do Evropské unie se má teoreticky rozhodnout až v referendu, čili v tuto chvíli nevíme, jestli členy Evropské unie budeme nebo ne, jak rozhodnou občané, bude-li referendum a přesto vlastně jakoby předjímáme, že ....

Pavel Rychetský, místopředseda vlády: Ano, máte pravdu, že kdyby to referendum, řekněme někdy v roce 2002, dopadlo tak, že by většina občanů byla proti, mimochodem nebyl by to první případ, tak se může zdát, že se plazíme a plahočíme až do půlnoci každý druhý čtvrtek a vynakládáme mnoho úsilí na něco, co pak občané zmaří svým hlasováním. Já vám musím říct, že kdyby se stalo, že by ČR nebyla členem Evropské unie, ale měla kompatibilní právní řád, tak by jí to stejně velmi pomohlo, kdyby měla lepší právní řád, než má dnes. Ale pevně věřím, že taková situace nenastane.

Jan Ptáček, ČTK: V souvislosti se změnami ústavy se před časem hodně hovořilo o změnách pravomoci prezidenta, o způsobu rozpuštění parlamentu a tak dál. Je to tam nějakým způsobem zakomponováno?

Pavel Rychetský, místopředseda vlády: Toto je oblast, kterou vláda nepovažuje za možné, aby činila jakékoli zásahy, návrhy na změny ústavy v té základní konstrukci ústavního systému. To je opravdu, podle mého soudu, výhradní doména parlamentu a politických stran v parlamentu zastoupených. Vláda tady řeší ty věci, které se týkají vlády a exekutivy, aby mohla plnit své mezinárodní závazky. Nic více, nic méně.

Jindřich Marek, Tiskový odbor: Já vám děkuji a za čtrnáct dní na shledanou.