Historie minulých vlád

VII.

Decentralizované a centralizované modely restrukturalizace: mezinárodní porovnání

Zkušenosti ostatních zemí , například z USA, ze Skandinávie, Latinské Ameriky, ale například i z Maďarska nebo Polska, a v poslední době zejména z východní Asie naznačují, že restrukturalizace portfolií komerčních bank a sanaci podnikové sféry vždy vyžaduje přesnou analýzu situace, poznání rozsahu problému, vypracování odpovídající strategie. Velkou roli hraje samozřejmě i faktor času, neboť prodleva jenom zvyšuje ekonomické a sociální náklady restrukturalizačního manévru.

Přitom je evidentní, že přístupy zvolené v jednotlivých zemích nejsou identické. Někde se vyplatilo převádět špatné úvěry z bilancí bank do specializovaných, profesionálně a nepoliticky spravovaných institucí, jinde byla dána přednost decentralizované správě a vymáhání pohledávek samotnými bankami.

Účinná restrukturalizace úvěrů a adekvátně rozložená alokace ztrát musí rovněž přihlížet k vazbám mezi reálným a finančním sektorem. Součástí legislativních a regulatorních úprav musí v každém případě být zdokonalení mechanismů a procesů výstupu z trhu, a to nejen po formální, ale především po realizační stránce.

Mezinárodní zkušenost tedy nelze přenášet do českých podmínek mechanicky, nicméně některé základní principy platí všude stejně. Kdokoli se například pokoušel zmírňovat pravidla kapitálové přiměřenosti a zásady obezřetného podnikání bank, zahrával si s mimořádným rizikem s tomu odpovídajícími následnými náklady. To samozřejmě ještě neznamená, že je možné nasadit nerealisticky vysokou laťku, která dostane valnou část bankovního sektoru pod čáru ponoru.

Polsko

V Polsku byla dána přednost decentralizovanému, bankami vedenému přístupu k restrukturalizaci již před lety.

Přitom polské banky tehdy neměly strategické partnery, i když po roce 1991 dostalo 7 z 9 polských státních komerčních bank masívní injekci západní technické pomoci včetně uzavření tzv. twinning arrangements s komerčními bankami z vyspělých zemí.

Polské ministerstvo financí jako vlastník na jaře 1992 nařídilo státním bankám vytvořit specializované útvary pro řízení a restrukturalizaci rizikových pohledávek, adekvátně je personálně vybavit, nejlépe experty zvenčí. Na tyto útvary byly převedeny pochybné a ztrátové pohledávky, tj. dvě nejhorší kategorie.

Vlastník bankám současně nařídil, aby přestaly úvěrovat dlužníky, jejichž závazky jsou takto klasifikovány. Následně banky dostaly konkrétní termín, do nějž mají problematické portfolio vyřešit jednou z metod, které restrukturalizační program, financovaný půjčkou 450 milionů dolarů od Světové banky, akceptoval. Aby byl proces bankami vedené restrukturalizace podpořen také legislativně, přijal polský Sejm v únoru 1993 specifický restrukturalizační zákon. Tento zákon zároveň vytvořil právní podklad pro rekapitalizaci bank ex ante, na základě předchozího auditu tak, aby nebyl oslaben zájem bank na restrukturalizaci portfolia, a zároveň posílil postavení věřitelů při reorganizaci jejich dlužníků.

Na rozdíl od rekapitalizace ex post, kdy se stát podílí na úhradě skutečných ztrát vzniklých řešením špatných pohledávek, zůstaly bankám vymáhané prostředky k dispozici. Dostaly tedy podstatný stimul k tomu, aby se o pohledávky řádně staraly. Samotná rekapitalizace byla přitom založena na emisi vládních obligací se splatností 15 let, přičemž obsluha takto vzniklého vládního dluhu byla zakomponována do rozpočtu, tj. byl pro ní vytvořen příslušný fiskální prostor.

Další podstatnou charakteristikou polského přístupu bylo stanovení závazného termínu, do kdy banky buď musely dosáhnout dohody s dlužníky, anebo svoje pohledávky odprodat, popřípadě dát dlužníka do konkursu či likvidace. Pro přesnost připomeňme, že polský model byl aplikován vůči tehdy ještě nezprivatizovaným podnikům, a že polské státní komerční banky měly v té době v podstatě regionální monopol. Nečinilo jim tedy potíže soustředit kritickou masu pohledávek a ovládnout rozhodování věřitelského výboru.

Česká realita je dosti odlišná a koordinovaný postup bank činí hlavním českým věřitelům zjevně potíže (mají z pochopitelných důvodů různé zájmy) a promítá se do vysokých transakčních nákladů. Z tohoto důvodu se centralizovaná varianta za splnění určitých předpokladů může ukázat značně efektivnější.

Thajsko

V Thajsku bylo v srpnu 1998 rozhodnuto o rekapitalizaci životaschopných bank prostřednictvím navýšení základního jmění státem za podmínky rovnocenné participace existujících akcionářů. Další podmínkou bylo přijetí zpřísněných požadavků na tvorbu opravných položek u klasifikovaných úvěrů, které pro ostatní banky začnou platit až od konce roku 2002. Pokud by v důsledku přijetí těchto pravidel klesla kapitálová přiměřenost pod minimální hranici, stát jí do této úrovně dorovná. Posílení kapitálu bank prostřednictvím konvertibilního subordinovaného dluhu je vázáno na rozsah odpisu úvěrových pohledávek v důsledku restrukturalizace dlužního břemene na netto přírůstek úvěrů soukromému sektoru (snaha o zmírnění credit crunch).

Samostatnou kapitolou centralizovaného thajského programu uplatňovaného u suspendovaných finančních společností (kvazi bank), které byly převzaty specializovanou agenturou, je systém realizace pohledávek. Specifickým rysem je podpora poptávky po převzatých aktivech (včetně zastavených nemovitostí), nabízených ve veřejných aukcích. Opírá se o státem založenou a v první fázi také financovanou Společnost pro správu aktiv (AMC), která nabízí v dražbách minimální rezervní cenu. Existence AMC je některými experty kritizována z důvodu manipulace trhu.

Mexiko

V mexickém programu vláda pokrývala bankám 75 procent ztrát ze špatných úvěrů, program však nebyl úspěšný vzhledem ke slabé vymahatelnosti práva a nedostatkům v legislativě.

Švédsko

Švédský centralizovaný model se opíral o restrukturalizační agenturu a v maximálně možné míře využíval zveřejňování informací, včetně pravidel klasifikace úvěrového portfolia a tržního hodnocení aktiv.

Kromě restrukturalizační agentury byly založeny i společnosti pro správu aktiv (AMCs), které se zabývaly prodejem aktiv po jejich předchozí restrukturalizaci. (K tomu neměla restrukturalizační agentura mandát). Vytvořením separátních institucí vznikl prostor pro koncentrování pozornosti jednotlivých aktérů na jejich vlastní činnost, byť část špatných úvěrů byla ponechána v bankách, aby si uchovaly schopnost jejich restrukturalizace a nezískaly neoprávněné výhody na trhu.

Správcovské společnosti byly izolovány od politických tlaků, včetně stanovení jednoznačného cíle v podobě maximalizace výnosů z realizace aktiv.

Tyto strukturální charakteristiky se spolu s hospodářským oživením významně zasloužily o to, že švédský restrukturalizační program je považován za jeden z nejefektivnějších v posledním období.

Příčiny problémů, jež v posledních dvou desetiletích postihly řadu zemí, od Latinské Ameriky až po Skandinávii, jsou pochopitelně různé. Od prudkého zhoršení směnných relací u vývozců komodit, přes nadměrnou expozici bank v oblasti nemovitostí, až po ukvapenou liberalizaci spojenou s příchodem nezkušených bankéřů, kteří navíc nemohli být účinně monitorováni stejně nezkušenými orgány bankovního dohledu.

V těchto vypjatých situacích je užitečné se na banky dívat jako na alokátory ztrát v dané ekonomice. Jestliže zpomalený hospodářský růst, vysoké reálné úrokové sazby či jakýkoli jiný faktor nahlodá vlastní jmění v nebankovním sektoru za určitou hranici, jsou ztráty přenášeny na banky ve formě špatných úvěrů. Z toho se lze dostat buď zvýšenou úvěrovou emisí ve víře, že zisky z nových úvěrů pokryjí ztráty ze starých, anebo rozšířením úrokové marže. První přístup v praxi mnohdy není ničím jiným než refinancováním starých úvěrů novými půjčkami, což v bankovních systémech se slabým monitoringem umožňuje vykazovat tyto úvěry jako bezproblémové.

Druhou cestou, zvýšením úrokových marží, se banky snaží vytvořit prostor pro oprávkování klasifikovaného portfolia. Nízké depozitní sazby ale snižují motivy ke spoření, zatímco zvyšování sazeb úvěrů zvyšuje reálnou úrokovou míru s příslušnými dopady na hospodářský růst a chování dlužníků.

Od jistého momentu není jiného řešení než rekapitalizace bank. Pokud abstrahujeme od injekce zahraničního kapitálu, poskytuje záchranu vláda - ztráty bank jsou tedy de-facto kvazifiskálním deficitem. Tímto kanálem tak dochází k socializaci privátního dluhu, jež byl použit k nejrůznějším, často velmi pochybným účelům.

Tato exkurze naznačuje jistý paradox: ačkoli v České republice byla zprivatizována první banka ve střední a východní Evropě (Živnobanka), úsilí o vytvoření tvrdého rozpočtového omezení prostřednictvím tlaku na rigorozní úvěrovou politiku komerčních bank u nás na několik kritických let zamrzlo. Fiskální vícenáklady tohoto zdržení budou velmi vysoké.

Udržování ztrátových firem při životě bez podmínky tvrdé restrukturalizace prostřednictvím úvěrů fakticky garantovaných státem, jež nejsou spláceny, ještě více pokřivuje alokaci vzácných zdrojů v ekonomice. Přes masívní investice v uplynulých letech, financované v převážné míře prostřednictvím úvěrů, nedokázala česká ekonomika vytvořit odpovídající udržitelný růst. Není důvodu se domnívat, že faktickým institucionalizováním politiky garancí za úvěry poskytnuté průmyslovým firmám lze dosáhnout výrazně lepších výsledků než v minulosti.

Proč minimalizovat přímou intervenci státu v revitalizačním procesu?

Nejbolavějším problémem státem aktivně vedené revitalizace je selekce kandidátů silně poznamenaná mimoekonomickými cíli státu a s tím související motivací byrokracie, pokud by měla selekci a následnou revitalizaci provádět.

Je kriticky důležité nepolitizovat rozhodování restrukturalizačních agentů, ať již bude uplatněna bankami vedená decentralizovaná varianta nebo bude dána přednost centralizované správě portfolia.

Paralelně s řešením problematiky velkých dlužníků, na něž připadá více než třetina klasifikovaných pohledávek, a jež zčásti mohou být převedeny do specializované instituce, je nezbytné zabývat se další existencí státem kontrolovaných institucí typu Konsolidační banky.

Při restrukturalizaci firem lze doporučit aplikaci následujících zásad:

  1. Státní pomoc bankám a vybraným podnikatelským subjektům v nefinančním sektoru je nutné chápat jako vyjímečné a jednorázové opatření vynucené současnou situací a snahou o nápravu zděděných deformací tržního prostředí.
  2. Stát není základním agentem restrukturalizace průmyslových firem, vytváří pro tento proces odpovídající legislativní prostředí a stimuly pro žádoucí chování přímých účastníků. Neřídí, ale nastavuje parametry a kontroluje dodržování pravidel hry.
  3. Odpovědnost za minulá rozhodnutí primárně nesou vlastníci / managementy podnikatelských subjektů, jež nejsou schopny dostát svým závazkům vůči věřitelům, dodavatelům, zaměstnancům i státu.
  4. Z tohoto důvodu nelze dosáhnout úspěšné restrukturalizace bez nasazení v tržní ekonomice obvyklých nástrojů a postupů včetně převzetí kontroly nad daným subjektem ze strany věřitelů, snížení vlastnického podílu minulých vlastníků a následné kapitalizace pohledávek věřiteli.
  5. Restrukturalizace, pokud má přinést očekávané efekty, se musí opírat převážně o aktivity a know-how soukromého sektoru, využití mezinárodních zkušeností a zapojení úvěrujících bank.
  6. Stát nemanipuluje s cenami aktiv, ty jsou stanoveny transparentními tržními metodami ocenění aktiv třetí stranou, aukce s předkvalifikací, veřejná soutěž.
  7. Cenu aktiv přitom stát může pozitivně ovlivnit (a snížit tak celkové fiskální náklady programu) především tím, že se soustředí na poskytování základních veřejných statků v požadované kvalitě.
  8. Vtažení soukromého kapitálu do celé operace snižuje riziko morálního hazardu a tím i opakovaných intervencí do bankovní a podnikové sféry s příslušnými negativními konsekvencemi pro veřejný dluh.
  9. Participace mezinárodně respektovaných subjektů s podstatným know-how a reputačním kapitálem je cestou k dosažení žádoucích restrukturalizačních výsledků. Podstatným vedlejším efektem bude znovuobnovení důvěry mezinárodní investorské komunity ve schopnost ČR pokračovat v tržních reformách a vytváření standardního institucionálního a legislativního rámce.
  10. Zásadní podmínkou jsou legislativní změny a institucionální opatření: bez nich nemá restrukturalizační zadání přijatelné řešení.