Historie minulých vlád

Oddíl 1 Vytváření demokracie a právního státu

Nastolení demokracie a právního státu bylo jedním ze základních požadavků listopadu 1989. Obyvatele Československa tehdy netížila v první řadě hospodářská situace země, ale trvale nedůstojný stav jejich neplnoprávné existence. Listopadová revoluce se jeví především jako vzpoura ducha - touha po svobodě a demokracii. Nezbytnost politické, ekonomické a právní transformace země se stala samozřejmým vyústěním celonárodní vzpoury proti totalitnímu režimu, který popíral podstatu demokracie a občanská práva a svobody postuloval v iluzorní podobě.

První zásadní systémové kroky byly proto učiněný v oblasti lidských práv a svobod - byly přijaty základní zákony upravující politickou i občanskou pluralitu (zákon o politických stranách, o občanských sdruženích, o petičním právu, o právu shromažďovacím atd.). Do té doby pouze proklamovaná vláda lidu začala prostřednictvím svobodných voleb reálně fungovat, a kde nevyvstala okamžitá potřeba nové právní úpravy, změnila se alespoň praxe státních orgánů. Postupně byly budovány staronové záruky práv občanů, ale paralelně se vznikem svobodného společenského klimatu došlo k tomu, že fungující mechanismy nebyly vždy připraveny pružně reagovat na rychle se měnící situaci. Proto při budování demokracie a právního státu můžeme vedle nesporných úspěchů zaznamenat též některé komplexní neřešené problémy, které se dnes stávají terčem oprávněné kritiky našich občanů i mezinárodních organizací.

1.1. Základy demokracie a vývoj práva

Ústavní předpisy z doby totalitního režimu - zejména Ústava z roku 1960 a ústavní zákon o československé federaci z roku 1968 - se začaly měnit již od prosince 1989; symbolickým krokem se tehdy stalo odstranění vedoucí úlohy komunistické strany. Četné změny ústavního zákonodárství v průběhu let 1990 až 1992 mířily jednak k uplatnění principů demokratického právního státu, jednak k "rozvolnění" a nakonec až k zániku československé federace. Nejvýznamnějším počiny tohoto období se staly ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod, a zákony týkající se federálního Ústavního soudu. Novou federální Ústavu se však již přijmout nepodařilo; naopak bylo bez toho, aniž by se tato otázka českému a slovenskému lidu nechala na posouzení, rozhodnuto o zániku federace.

Ústava České republiky ze 16. prosince 1992 výslovně stanoví, že Česká republika je "demokratický právní stát" (článek 1). Uplatňuje též princip dělby státní moci. Zakotvuje soustavu nejvyšších státních orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní, počítá s některými zvláštními nezávislými orgány typu České národní banky a Nejvyššího kontrolního úřadu a s územní samosprávou. Rovněž umožňuje, aby lid vykonával svoji svrchovanou moc přímo, prostřednictvím referenda.

K naplňování Ústavy však docházelo jen velice laxně a není doposud uspokojivě dořešeno.

Tak druhá komora Parlamentu - Senát - byl zřízen až po čtyřech letech po přijetí Ústavy. Občané se však doposud s existencí Senátu neztotožňují, což zřejmě vyplývá nejen z malé účasti občanů v senátních volbách na podzim loňského roku, ale i z malých pravomocí, které jsou mu svěřeny v rozporu s demo-kra-tickým způsobem jeho ustanovování. Převažující roli proto sehrává první parlamentní komora - Poslanecká sněmovna -, kam se soustřeďuje těžiště nevyváženého procesu projednávání návrhů zákonů.

Ústava dále marně předpokládá existenci Nejvyššího správního soudu jakožto vrcholného orgánu v oblasti soudní kontroly veřejné správy. Jeho absenci do jisté míry suplují obecné soudy a Ústavní soud. Ani vyšší územně samosprávné celky doposud nebyly fakticky zřízeny. Stejně tak nebylo využito možnosti přijmout právní úpravu lidového hlasování (referenda).

Úprava základních práv a svobod stojí mimo Ústavu; federální Listina se však stala součástí ústavního pořádku České republiky, takže tento problém vyznívá pouze formálně. Ústava neřešila problematiku krizových situací. Tento nedostatek byl po pěti letech odstraněn přijetím ústavního zákona o bezpečnosti České republiky. Další instituce by - po vzoru České národní banky nebo Nejvyššího kontrolního úřadu - rovněž zasluhovaly ústavní zakotvení, např. veřejný ochránce práv nebo Rada pro rozhlasové a televizní vysílání.

Vztah vnitrostátního a mezinárodního práva je od doby zmiňovaného ústavního zákona č. 23/1991 Sb. řešen jen dílčím způsobem, a to v oblasti mezinárodních smluv, které se jeví pro občany nejdůležitější: mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. Podle současného článku 10 Ústavy jsou totiž tyto smlouvy bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem. Znamená to však, že Česká republika není v tomto ohledu připravena vstoupit do Evropské unie, neboť bezprostřední závaznost jiných právních norem vnějšího původu (např. práva Evropských společenství) neuznává ani neřeší jejich vztah k vnitrostátnímu právu.

Vývoj vnitrostátního právního řádu po listopadu 1989 můžeme označit za překotný. Byla přijata celá řada významných zákonů, které lze bez nadsázky označit za revoluční změny našeho právního řádu. Je však též pravda, že byla přijata i řada velice dílčích změn v podobě mnoha novel již existujících zákonů; některé z těchto zákonů byly obratem desetkrát i vícekrát novelizovány. Tvorba právního řádu se nejevila jako příliš systematická; jeho nepřehlednost se výrazně zvýšila, a to i pro odbornou veřejnost. Často se též setkáváme s vnitřními rozpory.

Jen obtížně se prosazuje opětné uznávání rozdílů mezi soukromým a veřejným právem, protože během předchozích čtyřiceti let komunistického režimu se tento rozdíl prostě neuznával. Nejde tu samozřejmě o terminologii ("soukromý" - "veřejný"), nýbrž o to, že společenské vztahy, kde je přítomen veřejný zájem, vyžadují jiné právní přístupy než společenské vztahy, kde se uplatňují zájmy čistě soukromé. Doposud se ani neustálil názor na funkce státu, protože míra veřejnoprávní regulace, způsob jejího uplatnění či míra povinnosti státu zaručovat občanům sociální jistoty bývá předmětem diskuse prakticky při každém návrhu zákona. Neustálé kličkování státu v těchto věcech, které mají pro občany zpravidla existenční význam, nepochybně negativně ovlivňuje vztah občanů ke státu a důvěru v něj.

Přestože je v oblasti tvorby práv i v rovině nejvyšších státních orgánů nepochybně prostor ke zlepšování, je též třeba dále zintenzívnit proces přibližování našeho práva právu Evropské unie, není dán zásadní důvod pro zdrcující kritiku. Problematicky naopak vyznívá fungování státní správy a soudů - vynucování přijatých právních norem, uplatnitelnosti práva. Nelze přisvědčit nekonkrétnímu, ale o to oblíbenějšímu alibistickému vysvětlení, že na řešení mnoha praktických problémů chybí legislativa. Na vážné nedostatky zpravidla narazíme při uplatňování legislativy stávající. Vyvstává otázka, zda občané vůbec disponují účinnou zárukou svých práv. Zdá se alarmující (o kritice Evropské unie ani nemluvě), když Ústavní soud musel v poslední době jít tak daleko, že v konkrétních věcech nařídil příslušným správním i soudním orgánům, aby plnily svoji základní povinnost, samotný účel, pro který byly zřízeny - totiž povinnost jednat.

O problematice reformy veřejné správy pojednáme později.

Soudnictví zaznamenalo v souvislosti s liberalizací společnosti značný nárůst agendy. Zvýšil se počet věcí trestních i občanskoprávních, zvláště pak obchodních. Přitom ze soudnictví v letech 1990 až 1993 odešlo množství soudců, ať už z důvodů politických, nebo ekonomických. Uprázdněná místa se z větší části podařilo zaplnit mladými soudci, kteří přirozeně postrádali dostatečné odborné znalosti a zkušenosti. Skutečné stavy soudců však dodnes neodpovídají stavům plánovaným. Právní řád svojí nestabilitou soudcům rovněž neusnadňuje plnění jejich poslání.

Tyto faktory, spolu s nevhodným rozdělením působnosti mezi okresní a krajské soudy, se v konečném důsledku projevilo nahromaděním nevyřízených spisů a značným prodloužením průměrné délky trvání soudního řízení. Postupnými a neprovázanými úpravami procesních předpisů se soudní řízení často zkomplikovalo a otevřela se možnost pro obstrukční chování těch účastníků sporů, kterým jsou průtahy na prospěch. Materiální vybavení českých soudů se rovněž nenachází na odpovídající úrovni. Ačkoli se finanční ohodnocení soudců roku 1998 značně zlepšilo, setkáváme se i s nekázní soudců a s liknavým přístupem k vyřizování spisů. Celkový stav soudnictví se nemůže jevit jako uspokojivý - délka projednávání trestních věcí i občanskoprávních, zejména pak obchodních sporů je zcela neudržitelná. Vláda proto přikročí ještě před zásadní rekodifikací k systémovým změnám v procesních předpisech, které povedou ke zjednodušení soudního řízení a změně příslušnosti soudů tak, aby se vytvořil prostor pro vyřízení nakupených nedodělků a účinnější rozhodování.

Právní nejistotu občanů a sníženou vynutitelnost práva podtrhuje i skutečnost, že se kvůli nedostatečné přístupnosti prostředků mimořádného přezkumu pravomocných soudních rozhodnutí spolu se složitostí soudní soustavy nemohla plně rozvinout role Nejvyššího soudu jako činitele sjednocujícího judikaturu (rozhodování soudů) a garanta zákonnosti soudního rozhodování. Tento systémový nedostatek částečně vyvažuje působení Ústavního soudu, což ale v minulosti vedlo k napětí mezi Ústavním soudem a obecnými soudy.

Způsob ustanovování soudců dnes záleží výlučně na moci výkonné. Chybí samosprávné prvky v soudnictví. Možnosti kárného postihu, které poskytuje zákon o kárné odpovědnosti soudců, jsou nedostatečně využívány.

Nedostatky v českém soudnictví se staly terčem oprávněné kritiky Evropské unie. Nelze v tomto směru výhledově vyloučit ani odsouzení České republiky Evropským soudem pro lidská práva ve Štrasburku.

Demokratický právní stát je povinen soustavně a důsledně zajišťovat, aby orgány veřejné moci nejednaly v rozporu se zákonem, a stane-li se tak, aby neprodleně byla zajištěna náprava (zejména jde o rozhodnutí, která nejsou napadána opravnými prostředky, protože jsou jimi přiznávána oprávnění v rozporu se zákonem a veřejným zájmem, popř. o rozhodnutí, která účastníky řízení již žádným opravným prostředkem napadena být nemohou).

Po zrušení prokuratury v roce 1993 tu však již není žádný veřejný orgán, který by právním prostředkem zákonem mu svěřeným mohl napadnout např. nezákonné rozhodnutí v oboru veřejné správy nebo nezákonné rozhodnutí v oboru civilního soudnictví. Celá tíha tohoto druhu péče o zákonnost zůstala proto v oboru veřejné správy na orgánech nadřízených (zejména ústředních), aniž by tento služební (vnitřní) dohled byl nějak právně upraven. Tento dohled se proto leckdy uskutečňuje jen nesoustavně a nedůsledně, takže jeho reálný efekt bývá poměrně malý.

Nakládání s majetkem státu není upraveno způsobem odpovídajícím ústavnímu principu dělby státní moci (rozhodování o tzv. hospodaření s národním majetkem je podle právní úpravy pocházející ještě z dob minulého režimu prakticky výlučně v rukou moci výkonné). Jeví se jako zcela nedostatečná pravomoc nezávislého Nejvyššího kontrolního úřadu vydávat kontrolní nálezy o nakládání se státním majetkem a o plnění státního rozpočtu, přičemž záleží na jiných orgánech, zdali z jeho zjištění vyvodí příslušné závěry. Neexistuje finanční policie a finanční prokuratura, kterým by bylo speciálně svěřeno prosazovat sankce a nápravu v pří-pa-dě zjištěných pochybení.

1.2. Stav dodržování lidských práv

Před listopadem 1989 neposkytoval právní řád skutečnou ochranu lidských práv. Komunistické režimy sice přistoupily k oběma mezinárodním paktům o lidských právech1, avšak jen formálně, protože neratifikovaly opční protokol zakládající právo jednotlivce podat stížnost na nedodržování Paktu k Výboru pro lidská práva jako kontrolní mechanismus. Lidská práva tak existovala v předlistopadovém Československu jen na papíře.

Polistopadová opatření československé (české) společnosti směřovala k upevnění - často až úzkostlivé - ochrany lidských práv právní úpravou. Proto mezi prvními kroky nové státní moci patřilo zrušení trestu smrti, přistoupení ke zmiňovanému opčnímu protokolu Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, přijetí Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, přistoupení k dalším mezinárodním smlouvám o lidských právech (např. Úmluvy o právech dítěte) a hlavně vypracování, na půdě obou republikových parlamentů (České a Slovenské národní rady), návrhu nové československé právní normy - Listiny základních práv a svobod -, kterou přijalo Federální shromáždění v lednu 1991. Lidskými právy se speciálně zabývala i federální vláda (její místopředseda pro lidská práva a humanitární otázky).

Od přijetí Listiny se v některých aspektech ochrana lidská práv a základních svobod dostala na vyšší úroveň, než je obvyklý evropský standard. To se týká zejména možnosti každého napadnout ústavní stížností konečné soudní nebo správní rozhodnutí, které podle jeho názoru porušuje některé jeho základní lidské právo. Za situace, kdy správní i soudní ochrana práv je nedostatečně upravena a nedostatečně funguje, se institut individuální ústavní stížnosti jeví jako významný prvek ochrany lidských práv. Dalším takovým nadstandardním prvkem je ústavní princip zakotvený v článku 10 Ústavy, podle něhož jsou ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem. Česká republika též plně uznává právo jednotlivce obrátit se se stížností pro porušení Evropské úmluvy o ochraně lidských práv na Evropský soud ve Štrasburku.

Přestože až do června 1992 projevovaly státní orgány poctivou snahu přenést zásady ochrany lidských práv do zákonných a podzákonných norem, zůstal v době rozpadu federálního státu ještě značný dluh. Řada nových zákonů přijata nebyla, řada starších zákonů nebyla novelizována. Příznačný byl také "zápas o Listinu" na půdě ústavodárné České národní rady. Ústava České republiky tak alespoň činí z Listiny základních práv a svobod součást ústavního pořádku země. Do konce roku 1998 Česká republika stále nepředložila vstupní zprávy o stavu dodržování obou mezinárodních paktů, k jejichž předložení do konce roku 1993 se převzetím obou paktů zavázala. Kromě tohoto pětiletého dluhu má náš stát zpoždění i při předkládání průběžných zpráv o dodržování dalších mezinárodních smluv o lidských právech. Předchozí vlády rovněž prosluly nechutí k občanské společnosti a k rozvoji forem přímé účasti občanů na správě věcí veřejných a trvale zpochybňovaly existenci některých hospodářských, sociálních a kulturních práv, zvláště těch, které jsou kolektivní povahy.

Minulé vlády založily nebo z federálních dob převzaly poradní orgány vlády s prvky občanské společnosti, sloužící k ochraně lidských práv, jako je Vládní výbor pro zdravotně postižené občany a Rada pro národnosti. Na úrovni vlády však nebyl zřízen orgán zabývající se obecně dodržováním lidských práv v zemi; takový obecný přístup pokládala vláda za neslučitelný s liberálním pohledem na individuální ochranu lidských práv a základních svobod, podle níž přísluší každému jednotlivci, aby vymohl dodržování svých práv před soudem.

Pod tlakem událostí, zvláště zvyšujícího se napětí mezi etniky, rostoucí averze většinového obyvatelstva vůči Romům a naopak hromadného odchodu Romů do Kanady a západní Evropy, který měl za následek obnovení vízové povinnosti pro české občany cestující do Kanady, byla zřízena Meziresortní komise pro záležitosti rómské komunity. Vláda též vzala na vědomí zprávu přiznávající diskriminaci Romů v zemi. Za naprosto zásadní problém považuje vláda jak přetrvávající diskriminaci Romů v běžném životě (zejména ve službách) , tak především nárůst rasově motivovaných trestných činů jak verbálních, tak násilných. Přijala proto řadu opatření vedoucích jak k důslednému a přísnému postihu, tak k posílení prevence v této oblasti.

Kritika stavu lidských práv přicházela stále častěji i z ciziny. České vládě byla nejvíce vytýkána rasová diskriminace a nechuť tyto problémy řešit. Postavení Romů, sociální i právní, se tak od podzimu 1998 stalo v zahraničí jedním z nejsledovanějších aspektů života české společnosti. Rasově motivované trestné činy byly vesměs stíhány velice liknavě.

Do tohoto kontextu zapadají i problematické důsledky přijetí zákona o nabývání a pozbývání státního občanství2. Došlo k faktickému zbavení státního občanství tisíců spoluobčanů žijících z dob před rozpadem federace na území České republiky tím, že jim bylo odepřeno české občanství. Z českých dětských domovů jsou někdy propouštěny děti bez občanství a dokladů. Některé rodiny ztratily po nové zákonné úpravě sociálního zabezpečení jako neobčané bez povolení k trvalému pobytu nárok na sociální dávky. Zákon o občanství mnohokrát kritizovala Rada Evropy, Vysoký komisariát OSN pro uprchlíky i bruselská Evropská komise v souvislosti s hodnocením pokroku České republiky přípravě na členství v Evropské unii.

Vážná situace je na úseku vězeňství. Česká republika patří mezi přední země v pořadí států podle počtu osob umístěných ve vězeňských zařízeních. Neustále stoupá počet vězněných osob (od roku 1989 se zvýšil již na téměř trojnásobek). Přitom zhruba jednu třetinu těchto osob tvoří obvinění ve vazbě, tedy osoby, jimž vina doposud nebyla prokázána. Takové počty uvězněných osob svědčí o přísně represívní trestní politice státu, ale vyvolávají otázku, zda je zajištění obviněných vazbou - zbavením svobody - vždy adekvátním prostředkem ke splnění účelu trestního řízení. Tyto vysoké počty vazebně stíhaných a odsouzených k trestu odnětí svobody rovněž nekorespondují s kapacitami vězeňských zařízení.

Rovněž pokulhává ochrana občanů před trestnou činností zaměřenou především na majetek soukromých osob. V České republice se vyvinuly některé zvláštní formy trestné činnosti související zjevně se zvolenou kupónovou metodou privatizace státního majetku - tunelování -, aniž by stát eventualitu takové trestné činnosti předvídal a účinně proti ní zasahoval. Rovněž nelze opomenout fenomén korupce. Rozsah této trestné činnosti lze jen obtížně číselně vyjádřit. Závažnost problému však vyplývá již z výsledků průzkumů veřejného mínění přesvědčeného o existenci korupce i z chování zahraničních investorů. V mnoha ohledech chybí transparentnost, a to i ve věcech, jejichž garantem je stát (zadávání veřejných zakázek). Těmto formám majetkové trestné činnosti, která nejen pobuřuje poctivé občany, ale brání rozvoji podnikání a příchodu zahraničních investorů, je vláda rozhodnuta čelit jak v oblasti tvorby nové legislativy, tak účinným trestním postihem.

Mezi slabá místa ochrany lidských práv patří konečně též nedostatečná výchova k lidským právům, zaměřená na respekt k lidských právům obecně a zvláště na respekt vůči rasové, národnostní, náboženské a jiné odlišnosti. Druhým nedostatkem při ochraně lidských práv je, že v zemi stále chybí veřejný ochránce lidských práv (ombudsman), který by chránil fyzické osoby před nezákonným či nesprávným rozhodnutím nebo postupem úřadů v situacích, kdy by se tito občané nemohli domoci svých práv jinou cestou.

1.3. Veřejná správa

V návaznosti na pád totalitního režimu bylo třeba provést změnu koncepce veřejné správy. Před listopadem 1989 spočívala veřejná správa na modelu jednotného výkonu státní moci (národní výbory nebyly ničím jiným než místními orgány státní správy, byť se do nich volilo) prostřednictvím úředníků loajálních nikoli státu, ale komunistické straně. Nezbylo než se s tímto stavem vypořádat a přikročit k jeho hloubkové reformě.

Nejprve byla zrušena soustava národních výborů jako orgánů státní moci. Přijetím zákona o obcích a zákona o okresních úřadech zároveň došlo k položení základů pro výstavbu územní státní správy a obecní samosprávy. Reforma veřejné správy tím byla zahájena. Její další pokračování a dokončení - lze-li o něm vůbec kdy hovořit - však bylo odloženo na dobu, kdy bude schvalována nová Ústava jako základ politického uspořádání společnosti. Nová federální Ústava však přijata nikdy nebyla a česká Ústava z konce roku 1992 byla vypracovávána ve chvatu spojeném s očekávanou brzkou samostatností České republiky. Dlužno říci, že po vzniku samostatné České republiky reforma veřejné správy do další fáze prakticky nepokročila.

Komplexní reforma veřejné správy v sobě totiž zahrnuje tyto základní pilíře:

  • reformu územní samosprávy, jak obecní, tak regionální (A.),
  • reformu státní správy, jak ústřední, tak územní (B.),
  • v souvislosti s tím řešení vztahu státní správy a samosprávy (C.),
  • právní úpravu státní služby včetně zvýšení její efektivity a vzdělání (D.),
  • realizaci soudní kontroly veřejné správy v duchu evropského práva (E.).

Pohleďme, jak se jeví dnešní stav.

A. - Reforma územní samosprávy byla započata již roku 1990. Podobně jako ji komunisté záhy po převzetí moci roku 1948 zlikvidovali, došlo po obnovení parlamentní demokracie roku 1990 i k obnovení vertikálního aspektu dělby moci zřízením obecní samosprávy. Ta byla oddělena od státní správy. Dnes ovšem vykonává dvojí správní činnost. V samostatné působnosti si obce samy spravují zákonem vymezené oblasti, v přenesené působnosti plní úkoly státní správy, které na ně stát zákonem delegoval.

S tím jsou dnes spojeny dva okruhy problémů.

  1. Přestože jsou obce samosprávné, rozhodující část finančních prostředků dostávají přerozdělením ze státního rozpočtu. Tím podle evropských parametrů ztrácejí část své samostatnosti. Setkáváme se s jevem společným většině postkomunistických zemí, kdy obecní rozpočty stále de facto zůstávají součástí rozpočtu vyššího celku, jímž je v České republice při neexistenci mezičlánku přímo stát.
  2. Výkon státní správy i samosprávy velikým množstvím obcí se nezdá příliš efektivní. Obce byly počátkem osmdesátých let násilně slučovány do střediskových obcí. Nové obecní zřízení z roku 1990 však přineslo uvolnění a začal převládat obecní patriotismus3. Výsledkem těchto tendencí je, že malé obce často nestačí zabezpečit ani svoje úkoly v oblasti samosprávy. V oblasti státní správy se problém řeší tak, že se příslušné úkoly svěřují jen některým obecním úřadům.

Navzdory existenci celé řady přípravných studií i konkrétních návrhů řešení, jejichž projednání bylo zpravidla odkládáno pro nejednotnost názorů uvnitř bývalé vládní koalice, došlo teprve koncem roku 1997 k přijetí ústavního zákona o zřízení čtrnácti vyšších územně samosprávných celků. Nejednalo se o krok příliš promyšlený. Jestliže tudíž tento rámcový ústavní zákon předpokládá, že vstoupí v účinnost 1. ledna 2000, množství nutných koncepčních prováděcích zákonů nebylo ani připraveno, natož Parlamentem přijato.

Druhý stupeň územní samosprávy - samospráva regionální - chybí tím pádem i nadále. Jedná se také o brzdící faktor ve vztahu k našemu vstupu do Evropské unie, kde je celá řada rozvojových a jiných programů vázána na regiony.

B. - Při neexistenci středního územního článku veřejné správy musí příslušné úkoly zabezpečovat stát. Činí tak na úrovni okresů prostřednictvím okresních úřadů. Ve věcech, které zákon nesvěřil do působnosti okresních úřadů a které zůstávají v působnosti ústředních orgánů, se však vyvinula praxe různých dekoncentrovaných a detašovaných pracovišť těchto ústředních orgánů, které fungují především na úrovni bývalých krajů. Samotný tento přirozený vývoj podtrhuje nutnost dořešit problém regionální samosprávy.

Příliš mnoho správních činností tak stále zabezpečuje centrum, a to prostřednictvím naprosto neprůhledných a vzájemně nekoordinovaných místních struktur. Naprosto chybí jakákoli koncepce, což často vede k nepříliš racionálnímu nárůstu počtu státních úředníků. Nezdá se také, že by Česká republika byla organizačně připravena provést řadu svých závazků vyplývajících z přebírání práva Evropské unie.

Ani na úrovni centra se nepodařilo schválit koncepční úpravu rozdělení působnosti mezi jednotlivé ústřední orgány státní správy. Kompetenční zákon, přijatý v souvislosti se vznikem České socialistické republiky v rámci československé federace počátkem roku 1969, byl již zhruba 35x novelizován, vždy podle aktuálních potřeb nové vládní politiky4. Řada kompetenčních ustanovení se nalézá v dalších zákonech, což zvyšuje nepřehlednost celého systému.

C. - Neřešení koncepce územní samosprávy nepřineslo ani vyjasnění podoby vztahů mezi státem a územními samosprávnými celky. Zatím u obcí platí zmiňované rozlišení mezi výkonem správy v přenesené působnosti, nad kterým orgány státní správy přímo dohlížejí a které v rámci vztahu podřízenosti a nadřízenosti řídí, a výkonem samosprávy, kde je ingerence státu výrazně menší a omezená pouze na kontrolu dodržování zákonnosti.

Chybí celková představa o vztahu státu, vyšších územních samosprávných celků a obcí z hlediska výkonu státní správy a instančního postupu při správním rozhodování.

D. - Ve vývoji početního stavu státního úřednictva od roku 1990 lze zaznamenat nárůst. Tento nárůst ovšem nesouvisí s tím, že by stát plnil příliš mnoho úkolů v liberální společnosti. Příklad členských zemí Evropské unie nás přesvědčuje o tom, že v moderní vyspělé společnosti státu nezbývá než zabezpečovat velké množství činností a že v tomto směru má Česká republika ještě nemalé dluhy. Noví státní úředníci však byli často přijímáni bez koncepce, bez náležitého ověření jejich kvalifikace, není jim často poskytováno další potřebné vzdělávání, takže nelze vždy hovořit o efektivním využívání této "armády" občanských zaměstnanců státu.

Tato situace souvisí s neustálým odkládáním projednání a přijetí zákona o státní službě. Tento zákon by měl zakotvit na jedné straně kvalifikační předpoklady pro výkon funkce ke státu loajálního státního úředníka a jeho další povinnosti, na druhé straně též výhody plynoucí z civilního služebního poměru ke státu, aby byli státní úředníci motivováni ke stálému zvyšování kvalifikace, k vyšším výkonům, ale i - a o tom nás přesvědčuje smutná skutečnost předchozích několika let, kdy do soukromého sektoru odešlo velké množství odborníků - k prostému setrvání ve státních službách.

E. - Konečně silně pokulhává i soudní kontrola činnosti veřejné správy, protože neodpovídá evropským standardům5. Správní soudnictví, opuštěné od roku 1953, bylo v určité prozatímní a skromné podobě obnoveno roku 19926. Přestože si mezitím dokázalo vydobýt nemalou prestiž u našich spoluobčanů, zůstávají jeho prostředky stále omezené. V započaté reformě se od té doby nepokročilo. Také správní řád z roku 19677 vykazuje obdivuhodnou stabilitu jen za cenu existence množství odchylných úprav ve zvláštních zákonech pro zvláštní typy správních řízení. Nová koncepce správního řízení a z ní vycházející nový správní řád světlo světa doposud nespatřily.

Dnešní správní soudnictví - kontrola činnosti veřejné správy nezávislým a nestranným orgánem - zůstává omezeno na přezkum zákonnosti. Soud nemůže doplňovat předchozí skutková zjištění správního orgánu, nemůže hodnotit např. přiměřenost ukládané sankce. Zkoumá pouze, zdali správní orgán formálně správně vyložil a aplikoval právní předpis. Tím ovšem postrádá tzv. plnou jurisdikci.

Správní soudnictví je dnes také "decentralizováno". Většinu správních rozhodnutí přezkoumávají v první a poslední instanci krajské soudy. Neexistuje mechanismus sjednocování jejich judikatury (rozhodovací činnosti) v podobě jediného nejvyššího soudu pro věci správní. Takovou roli by mohl plnit jak Ústavou předpokládaný a dosud nezřízený Nejvyšší správní soud, tak například nějaká správní formace (kolegium) stávajícího Nejvyššího soudu. Výsledkem současného stavu je, že soudy v jednotlivých krajích rozhodují v podobných či shodných věcech často značně odlišně jeden od druhého, což může mít zejména v daňové oblasti velmi nežádoucí dopady. Tím není zajištěna právní jistota občanů ani jejich rovnost před zákonem. V rozporu s jeho základním účelem a posláním plní dnes roli nejvyššího soudu pro věci správní Ústavní soud.

Konečně správní soudnictví neposkytuje občanům ochranu proti rozhodnutím obecní samosprávy, proti nečinnosti správního orgánu, při bezprostředních zásazích správních orgánů či při veřejnoprávních smlouvách. Nemůže nikterak nahradit vadné či neexistující správní rozhodnutí, může jen existující správní rozhodnutí zrušit. Občané též nemohou před soudem samostatně napadnout právní předpis vydaný správním orgánem.

Je zřejmé, že v oblasti správního soudnictví Česká republika značně zaostává za vyspělou Evropou.

Řada kroků odvisí od předchozí promyšlené přípravy reformy veřejné správy na úrovni ministerstev a vlády. Nelze rozumně od členů Parlamentu očekávat komplexní iniciativy v této oblasti. Bude však úkolem Parlamentu projednat, posoudit a schválit ta nutná opatření, která jí vláda ve formě návrhů zákonů v oblasti veřejné správy předloží. Veškerá organizace a činnost veřejné správy totiž odvisí od zákonného podkladu.

1.4. Rozvoj občanské společnosti

Jádro občanské společnosti tvoří nestátní neziskové organizace, které začaly vznikat rychle po roce 1990 z iniciativy občanů a nezávisle na státu. Zatímco v roce 1990 bylo již registrováno asi 2.500 neziskových organizací, k 31. červenci 1998 evidoval Český statistický úřad 36.380 občanských sdružení, 5.241 nadací, 169 účelových zařízení církví a 138 obecně prospěšných společností. Tyto organizační typy v současné době považují struktury neziskového sektoru za svoji součást.

Státní moc plní ve vztahu k organizacím občanské společnosti dvě hlavní úlohy:

  1. vytváří pro jejich existenci a činnost právní rámec,
  2. plní úlohu jednoho z finančních zdrojů, a to buď ve formě podpory jejich rozvoje nebo nákupu jejich služeb.

Monitorováním účinnosti státní politiky a rozvoje organizací občanské společnosti se zabývá Rada pro nestátní neziskové organizace, která je poradním orgánem vlády.

Pozitivní kroky v oblasti státní politiky vůči neziskovému sektoru byly učiněny především v roce 1992 několika opatřeními. Šlo o přijetí zákona č. 83/1992 Sb., o sdružování občanů, který po dlouhé době umožnil svobodné naplňování práva na sdružování. Dále byl založen Nadační investiční fond, pro který bylo určeno 1% z druhé vlny kupónové privatizace a jehož smyslem bylo posloužit jako jednorázová finanční pomoc pro obnovující se nadační činnost. V roce 1992 byla také založena vládní Rada pro nadace, která měla proces rozdělení akcií Nadačního investičního fondu připravit. Počínaje rokem 1993 však nebyla politická vůle tento úkol splnit, Rada pro nadace byla fakticky nečinná a svoji činnost obnovila až začátkem roku 1997.

Také vznik dalších zákonů, potřebných pro dotvoření právního prostoru, v letech 1993 - 1997 ustal a právní stav příliš zaostal za vlastním vývojem neziskového sektoru, který se proto dnes jeví jako málo transparentní.

Již zmíněný zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, přinesl základní organizační formu občanské společnosti v podobě občanského sdružení. Zákon však má dodnes podobu pouhé registrační normy a nepřináší téměř žádné povinnosti a omezení pro činnost občanských sdružení. Další právní norma o obecně prospěšných společnostech na sebe nechala příliš dlouho čekat, a proto se z občanských sdružení vyvinul subjekt, který slouží nejen ke sdružování občanů, ale je velmi výhodný pro různé druhy podnikání, a to nejen ve smyslu poskytování neziskových služeb. K oblibě zakládání občanských sdružení přispělo i to, že státní dotační politika pod vlivem Zásad financování občanských sdružení ze státního rozpočtu, přijatých usnesením vlády č. 663/1992 a doplněných usnesením vlády č. 223/1993, se od roku 1992 až do současnosti orientuje na tento organizační typ.

Teprve v roce 1995 zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, konečně přinesl možnost založit organizační typ, který je určen k poskytování neziskových služeb a jeho základním způsobem financování by měly být vlastní příjmy. Obecně prospěšné společnosti však stále vznikají zřídka. Zřizovatelé raději zakládají obchodní společnosti (pokud lze očekávat zisk) nebo občanská sdružení, která nemají žádná omezení v oblasti podnikání.

Srovnatelná situace vznikla v důsledku dlouho chybějící vhodné právní úpravy v oblasti nadační činnosti. V roce 1992 byla nadační činnost umožněna novelou Občanského zákoníku, a to několika málo velmi liberálními ustanoveními. Tato chudá úprava dovolila, aby se nadace vyvinuly nikoliv do podoby finančních zdrojů v neziskových oblastech, ale aby vznikly doslova stovky nadací, které se po řadu let chovaly stejně jako občanská sdružení. Přemíru pseudonadačních subjektů, většinou zcela bez majetku, také vyvolalo očekávání rozdělení akcií z portfolia Nadačního investičního fondu, které bylo nakonec odloženo o sedm let.

Změnu konečně přineslo až přijetí zákona č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech, který je účinný od 1. ledna 1998. Zákon v současné době dokončuje "pročištění" nadačního prostoru, protože stávající nadace musely do 31. prosince 1998 požádat o zápis do nadačního rejstříku a současně splnit příslušné podmínky. Lze očekávat, že po dokončení povinné transformace nezbyde více než zhruba 300 nadací a nadačních fondů a tato oblast bude konečně zcela transparentní.

Také státní dotační politika se vůči organizacím občanské společnosti profilovala pod vlivem Zásad poskytování dotací občanským sdružení ze státního rozpočtu již v roce 1992/1993 a potom ustrnula v této podobě. Přestože jsou ročně rozdělovány nemalé finanční prostředky (v roce 1998 to bylo 1,9 miliardy Kč), nikdy nebyla provedena mezirezortní analýza jejich vynakládání a efektivity. Poskytování státních dotací je málo transparentní. Dotace jsou přidělovány více než 11 ministerstvy při akcentování pouze resortního přístupu, chybí celostátní filozofie, priority a vzájemná informovanost.

Změny v oblasti nečinnosti státu ve vztahu k občanské společnosti a jejím organizacím se datují počátkem roku 1997. Svoji činnost obnovila vládní Rada pro nadace a bylo připraveno rozdělení Nadačního investičního fondu v první etapě ve výši 500 mil. Kč. Návrh konkrétního rozdělení mezi transformované nadace bude vládě předložen do konce dubna 1999. V roce 1998 vláda změnila statut tohoto poradního orgánu a Rada pro nadace byla transformována na Radu vlády pro nestátní neziskové organizace s kompetencí na celý neziskový sektor.

Jako potřebné se v současné době jeví dopracovat zákony a přijmout politická opatření, která změní podobu občanských sdružení a s tím související dotační politiku státu. Očekává se rozdělení Nadačního investičního fondu, a to nejen v první ale i v druhé etapě, pro kterou je připraveno 1,2 miliardy Kč. Podobu neziskového sektoru a občanské společnosti jistě změní i dlouho očekávaná transformace rozpočtových a příspěvkových organizací.


Vysvětlivky:

  1. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech - sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 120/1976 Sb.
  2. Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky
  3. Jestliže má Francie se zhruba 36 tisíci obcí na necelých šedesát milionů obyvatel stále ještě více obcí než zbytek Evropské unie, může se Česká republika směle postavit po bok zemi galského kohouta se svými zhruba šesti tisíci obcí na deset milionů obyvatel.
  4. Jedná se o zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky.
  5. Článek 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
  6. Novelou občanského soudního řádu zákonem č. 519/1991 Sb.
  7. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), nebyl nikdy přímo novelizován.