29. 4. 2015 15:53
Usnesení Výboru pro práva dítěte Rady vlády ČR pro lidská práva ve věci sjednocení služeb pro ohrožené děti
Usnesení:
S podporou Výboru proti mučení a jinému nelidskému, krutému, ponižujícímu zacházení a trestání vyjádřenou v jeho usnesení ze dne 21. dubna 2015 týkající se péče o ohrožené děti:
- Výbor se znepokojením konstatuje, že v České republice na rozdíl od ostatních zemí Střední Evropy nadále není legislativně omezena možnost ústavní péče o děti předškolního věku. Tento stav odporuje jak potřebám dětí, tak i mezinárodním dokumentům, zejména pak Směrnici o náhradní péči o děti, schválené Valným shromážděním OSN pod č. 64/142 dne 20. listopadu 2009. Popsaný stav je v rozporu i s rámcem garantovaných základních práv dětí, jak vyplývají zejména z Úmluvy o právech dítěte a z Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením.
- Výbor dále konstatuje, že je nezbytné legislativní a resortní sjednocení služeb povahy sociální prevence a sociální péče a to včetně služeb sociálně zdravotního charakteru, určených pro ohrožené děti a jejich rodiny, zejména služeb pobytových.
- Výbor dále konstatuje, že současný stav pobytové péče o ohrožené děti, v němž převažují zařízení ústavního typu s velkými lůžkovými kapacitami, je nevyhovující a neodpovídá potřebným standardům kvality při poskytování pobytové péče pro děti v co nejpřirozenějším prostředí a nenaplňuje tak zásadu nejlepšího zájmu dítěte.
- Proto Výbor doporučuje, aby
- byla legislativně zásadním způsobem omezena možnost umísťování dětí do 7 let věku v zařízeních kolektivní péče spolu se stanovením podmínek, kdy by taková forma péče byla výjimečně přípustná po dočasnou dobu,
- bylo legislativně ukotveno a technicky zajištěno provedení postupného snižování kapacity jednotlivých sjednocených typů zařízení služeb pobytové péče o ohrožené děti a současně byla přijata vize rozvoje tohoto segmentu služeb pro ohrožené děti a jejich rodiny za účelem jejich územní dostupnosti pro uživetele a diverzifikace poskytovaných služeb podle potřeb jednotlivých skupin dětí podle příčin jejich ohrožení, včetně koncepce udržitelného financování rozvoje těchto služeb,
- byl co nejdříve předložen návrh legislativního a technického provedení sjednocení služeb povahy sociální prevence a sociální péče včetně sociálně zdravotních, určených pro ohrožené děti a jejich rodiny, a návrh jeho časového rámce.
- Výbor pověřuje svého tajemníka, aby seznámil s tímto usnesením věcně příslušné rezorty a zajistil usnesení publicitu.
- Usnesení, vč. odůvodnění, bude také předloženo Radě vlády pro lidská práva pro informaci.
Stručně důvody usnesení Výboru:
K bodu I. – Česká republika je ve středoevropském kontextu posledním státem, který umožňuje bez jakýchkoli omezujících podmínek svěřování dětí předškolního věku, zejména dětí mladších tří let, do kolektivních forem péče, když některá taková zařízení dosud disponují desítkami až stovkou lůžek, a to navzdory dlouhodobě a plošně publikovaným odborným zjištěním o zásadně negativních účincích takové formy péče právě o nejmenší děti. Je prokázáno, že již krátkodobý pobyt v nemocnici po porodu nebo v kojeneckém ústavu v řádu týdnů nebo měsíců může velmi negativně ovlivnit attachment – citové pouto (srov. Vrtbovská P., O ztraceném dítěti a cestě do bezpečí, Scan Tišnov 2010, str. 64). Z moderních výzkumů vyplývá, že rodičovská péče poskytovaná v prvních letech života, do tří až pěti let, se stane zásadním modelem prožívání sebe sama a světa. Odborné závěry tu jsou jednoznačné: je známo, že nedostatečná emocionální a kognitivní stimulace v raných letech života může mít za následek trvalé a nezvratné omezení vývoje některých mozkových struktur[1]. Opakovaně je zjišťováno u těchto dětí opožďování somatického vývoje, řečových schopností, rozumového, motorického i socioemočního vývoje, oslabení imunity apod.
Věková hranice, pod níž je až na výjimky zakázáno svěřovat děti do kolektivních forem péče, se v ostatních státech liší (zpravidla od 3 do 10 či 12 let věku dítěte). Např. na Slovensku byly takové hranice stanoveny postupně, kdy docházelo ke zpřísňování právní úpravy původně od zákazu kolektivní formy péče o děti mladší než 1 rok (od r. 2007) až po nynějších 6 let věku dítěte (od r. 2012). Dle názoru Výboru je nezbytné, aby i Česká republika po letech odborných i veřejných diskusí konečně přistoupila k podobnému opatření. Jsou to přitom zejména děti se zdravotním postižením, které tak ke svému hendikepu zdravotnímu přidávají i hendikep sociální, ačkoli právě těmto dětem by mělo být dobrodiní rodinné formy péče zajištěno stejně tak, jako dětem bez zdravotního znevýhodnění, jak ostatně vyplývá i z Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, která zapovídá diskriminaci z důvodu zdravotního postižení (zejm. její čl. 7). Věková hranice 7 let je zvolena proto, že „předškolní věk“ je ve školské oblasti definován od tří let věku až do nástupu povinné školní docházky, k němuž dochází mezi 6. a 7. rokem věku (je proto třeba volit nejzazší hranici). Obdobně v případě dětí závislých na péči druhé osoby ve III. a IV. stupni je zakotven obecný nárok na zvýšení příspěvku na péči podle zákona o sociálních službách, jde-li o děti ve věku 4 – 7 let (tedy do zahájení povinné školní docházky). Stejně tak podle zákoníku práce platí, že rodičovská dovolená přísluší i tehdy, bylo-li dítě převzato do péče po dosažení věku 3 let, nejdéle však do 7 let jeho věku. A nakonec lze zmínit, že služby rané péče určené dítěti, které je zdravotně postižené, nebo jehož vývoj je ohrožen v důsledku nepříznivého zdravotního stavu, se podle zákona o sociálních službách poskytují nejdéle do 7 let věku dítěte. Hranice 7 let jako hranice „raného“ či „předškolního“ věku se tak prolíná celým právním řádem.
K bodu II. – Skutečnost, kdy svou povahou sociální, popř. sociálně zdravotní, sociálně psychologické či sociálně pedagogické služby pro děti ohrožené skutečností nevykonávání, zanedbávání či zneužívání rodičovské odpovědnosti, jsou v současné a desítky let udržované praxi opírající se o platnou právní úpravu zajišťovány v gesci více resortů, je všeobecně známa a rovněž tak dlouhodobě kritizována a to jak zainteresovanou veřejností tuzemskou, tak z pozic mezinárodních. Usnesením č. 883 z 13. 7. 2009 vláda schválila Národní akční plán k transformaci a sjednocení systému péče o ohrožené děti na období 2009 – 2011, kde se uvádí, že již dne 19. 1. 2009 projednala vláda materiál „Návrh opatření k transformaci a sjednocení systému péče o ohrožené děti – základní principy“. Tento materiál byl dalším krokem v procesu sjednocování systému péče o ohrožené děti a je dílčím naplněním úkolů uložených Analýzou současného stavu institucionálního zajištění péče o ohrožené děti. Návrh opatření k transformaci a sjednocení systému péče o ohrožené děti je vůbec prvním meziresortním vyjádřením vůle ke spolupráci na změně. Přestože jednotlivé resorty dlouhodobě usilují o zkvalitňování práce s ohroženými dětmi, tyto aktivity jsou nekoordinované a někdy dokonce protichůdné. Předpokladem pro jakoukoliv zásadní změnu bylo tedy v první řadě překonání vzájemného resortního vymezení a nastolení společných postupů. Vládní iniciativu je tedy nutné vnímat jako impuls k zahájení procesu koncepčních, metodických a vzdělávacích aktivit vedoucích ke změně systému. Ačkoli od r. 2009 uplynulo již 6 let, systém péče ohrožené děti resp. síť služeb, zejména pobytových, pro tyto děti a jejich rodiny, sjednocen není, ačkoli následně také Výbor pro práva dítěte OSN ve svých závěrečných doporučeních k projednání třetí a čtvrté periodické zprávy k plnění Úmluvy o právech dítěte (4. 8. 2011) uvedl mimo jiné: Výbor vyzývá smluvní stranu, aby zajistila přijetí opatření za účelem vytvoření účinného mechanismu nebo podstatného posílení svého stávajícího mechanismu Ministerstva práce a sociálních věcí, zaměřeného na koordinaci politik práv dítěte všech příslušných orgánů a institucí na všech úrovních. V této souvislosti Výbor vyzývá smluvní stranu, aby zajistila nezbytné lidské, technické a finanční zdroje pro realizaci komplexní, ucelené a důsledné politiky práv dítěte na národní, regionální i úrovni obcí.
Na počátku roku 2012 vláda přijala strategický dokument „Národní strategie ochrany práv dětí – Právo na dětství“, který předpokládá aktivitu „sjednocení podmínek pro činnost služeb“, která měla být realizována v letech 2012 – 15, a především obsahuje obecný cíl „Sjednocení služeb“. Navazující akční plán na roky 2012 – 15 výslovně předpokládá úkol „Legislativní úpravy vedoucí ke sjednocení systému ochrany práv dětí a služeb pro rodiny a děti“, jehož indikátorem má být „Legislativně ukotvený sjednocený systém ochrany práv dětí a služeb pro rodiny a děti“. Právní a organizační rámec uvedených služeb je však v tuto chvíli (duben 2015) stejný jako byl nejen v roce 2012, ale i v r. 2009 a dříve.
Dosavadní resortní roztříštění se, jak již bylo zmíněno, nejtíživěji projevuje v oblasti kolektivní péče na základě rozhodnutí soudu, kdy jeden rodinně právní institut, totiž ústavní výchova, je realizován v zařízeních poskytovatelů pobytové péče, kteří se řídí předpisy tří resortů – zdravotnictví, školství a sociálních věcí. Pobytová péče v těchto zařízeních je regulována samostatně, odlišně, stojíc na odlišných koncepčních východiscích, a není ani rámcově provázána, každý z resortů připravuje a realizuje vzájemně neprovázané koncepce rozvoje těchto služeb, hodnocení kvality, příp. transformace atd. To se pak projevuje i v úpravě řízení a financování, kdy toto financování, plánování, rozvoj a územní a časová dostupnost služeb zdravotních (dětské domovy pro děti do 3 let) není prakticky upravena vůbec, v případě služeb školských (dětské domovy, diagnostické ústavy) je působnost v této oblasti svěřena státu popř. jeho přímo řízeným organizacím (diagnostickým ústavům) bez přímé návaznosti na působnost krajů (paradoxně jako zřizovatelů největší kapacity těchto pobytových služeb), pouze v oblasti sociálních služeb, které poskytují péči nejmenšímu počtu dětí, je v souladu s krajským uspořádáním státu svěřena tato působnost krajům, ovšem rovněž s výjimkou tzv. zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, upravených samostatným zákonem, v němž plánování a rozvoj služeb rovněž není blíže upraven.
Pouhé sjednocení práv a povinností dětí, rodičů a poskytovatelů pobytových služeb pro ohrožené děti bez sjednocení podmínek pro poskytování služeb, jejich registrace, financování a řízený rozvoj, by přitom představovalo zlepšení pouze dílčí, nemohlo by však naplnit požadavky postulované jak v doporučeních ženevského Výboru pro práva dítěte OSN, ani koncepčních materiálů vlády, ani požadavky, jež dlouhodobě formuluje podstatná část české odborné veřejnosti.
Je nutné připomenout, že na Slovensku ke sjednocení podstatné části pobytových služeb pro ohrožené děti došlo již v roce 1998 zákonem o sociální pomoci a bylo jednoznačně potvrzeno tehdy novým zákonem o sociálně právní ochraně dětí v r. 2005. Ukázalo se, že samo o sobě sjednocení nevyřeší zásadní problémy, ale je zcela nutným předpokladem pro koordinovaný a smysluplný rozvoj tohoto segmentu služeb, kterého je při roztříštěném řízení a financování, jaké stále existuje v České republice, nemožné dosáhnout.
Obdobná situace jako v případě pobytových služeb kolektivní péče o ohrožené dětí je i v případě preventivních služeb, jde-li o překrývání se služeb sociálních, služeb poskytovaných podle dosavadního zákona o sociálně-právní ochraně dětí (tzv. pověření k výkonu sociálně-právní ochrany dětí) a školských služeb preventivně výchovné péče.
K bodu III. – V současném systému pobytové péče o ohrožené děti existují téměř výlučně služby, umožňující pouze pobyt dítěte bez doprovodu dospělé osoby a současně se stále často jedná o služby s kapacitou mnoha desítek lůžek, což neodpovídá takovým standardům kvality, které kladou důraz na poskytování služeb v prostředí, které co možná nejvíce odpovídá přirozenému prostředí klientů a je mu co možná nejblíže, což je požadavek naléhavý zvláště tehdy, jde-li o dětské klienty. Z Úmluvy o právech dítěte v kontextu celosvětové a zejména celoevropské diskuse jednoznačně vyplývá požadavek zajistit dětem, které musí být dočasně nebo trvale umístěny mimo vlastní rodinu, péči takových forem, které se svým pojetím a charakterem co možná nejvíce blíží péči poskytované v rodinném prostředí. Těmto požadavkům existující česká síť pobytových služeb neodpovídá.
K bodu IV. – V návaznosti na body I. až III. se proto Výbor usnesl na předložených doporučeních, jejichž realizaci považuje za nezbytnou tak, aby byly odstraněny alespoň některé naznačené nedostatky českého systému péče o ohrožené děti. Uvedená opatření považuje Výbor za naprosto nezbytná nejen z důvodu prosazování a zajištění nejlepšího zájmu dotčených dětí, ale i z praktického důvodu právní jistoty poskytovatelů různých druhů dosud roztříštěných služeb a jejich zřizovatelů, neboť veřejná diskuse, a to i odborná, vykazuje znaky dlouhodobé nejistoty a vzájemně protichůdných tvrzení a požadavků, počínaje na jedné straně předpokladem, že v dosavadním roztříštěném systému nedojde v blízké ani vzdálenější budoucnosti k žádným podstatným změnám a na straně druhé požadavkem zcela zrušit popř. zákonem znemožnit kolektivní pobytovou péči o děti jako takovou ve všech formách. Popsaný stav právní nejistoty a absence jakékoli dlouhodobé vize transformace a rozvoje těchto služeb, rovněž tak s ohledem na financování a investice v této oblasti včetně investic dlouhodobých, je tak v rozporu s principy dobré veřejné správy a legitimních očekávání všech dotčených subjektů.
[1] Srov. např. Perry BD, Pollard RA, Blakeley TL, Baker WL, Vigilante D (1995). Childhood trauma, the neurobiology of adaptation, and “use-dependent” development of the brain: How “states” become traits.” Infant Mental Health Journal, 16(4), 271-291; Pollak SD, Cicchetti D, Klorman R (1998). Stress, memory and emotion: Developmental considerations from the study of child maltreatment. Development and Psychopathology, 10, 811-828
