Audit národní bezpečnosti

Předseda vlády Bohuslav Sobotka ve čtvrtek 1. prosince 2016 prezentoval společně s ministrem vnitra Milanem Chovancem závěry Auditu národní bezpečnosti. Jedná se o důležitý materiál v oblasti bezpečnosti České republiky.

Shrnutí

Evropa se po delší době relativního bezpečí potýká znovu se zhoršenou bezpečnostní situací. Po utlumení hospodářské krize posledních let, která otřásla důvěrou evropské veřejnosti v některé aspekty integrace, čelí Evropa mimořádné migrační vlně, jež přináší řadu palčivých otázek sociálních, humanitárních, politických, kulturních, a s nimi významné otázky bezpečnostní. Podle současných poznatků došlo od ledna do září roku 2016 na území EU k 11 teroristickým útokům, které si vyžádaly celkem 120 obětí. Po téměř dvou desítkách let v Evropě opět vypukl ozbrojený konflikt, došlo k anexi části území suverénního státu. Na periferii Evropy i v jejím blízkém sousedství se v posledních letech dramaticky zhoršila bezpečnostní situace ve všech ohledech včetně aspektu vojenského. Po letech se tak EU musí vypořádat s komplikovanou mezinárodní situací a potenciální vojenskou hrozbou nejen ve vzdáleném zahraničí, ale ve své bezprostřední blízkosti.

Zhoršená bezpečnostní situace v Evropě dolehla na ČR zatím jen okrajově. Přesto se musíme věnovat plné škále hrozeb, s nimiž se kontinent potýká. Nelze podceňovat ani případné vojenské hrozby. Expertní skupina složená ze zástupců všech členů bezpečnostní komunity a některých dalších ústředních orgánů státní správy, jež měla na začátku letošního roku za úkol stanovit osnovu materiálu, však i z důvodu rozsahu materiálu rozhodla omezit témata na ty oblasti hrozeb, které mají přímou vazbu na vnitřní bezpečnost státu. Vnější bezpečnostní podmínky nezasahují jen do tradičních oblastí, jako je extremismus a s ním spojená radikalizace, nebo organizovaný zločin, kde je v evropském kontextu aktuálně zaznamenán bezprecedentní nárůst trestné činnosti v oblasti převaděčství. Naši vnitřní bezpečnost ohrožují i hrozby relativně nové, související s informační válkou nebo organizovanými kybernetickými útoky. Svět se globalizoval a lokální problémy na druhé straně nebo na jiných kontinentech mohou mít zásadní vliv na bezpečnostní vývoj v naší zemi. Zároveň se ČR potýká s hrozbou, která, jakkoli není v Auditu zpracována a nejedná se o téma primárně bezpečnostní, její dopad na vývoj společnosti si v závažnosti nezadá s žádnou ze zpracovaných kapitol a každá vláda musí toto téma považovat za svou prioritu. Touto hrozbou je demografický vývoj ČR, jehož klesající křivka negativně ovlivňuje všechny aspekty života společnosti od vyšších nároků na sociální smír, po neschopnost společnosti zajistit dostatečnou pracovní sílu pro celou řadu oblastí.

Hodnocení hrozeb musí pracovat nejen s jejich přímým vlivem, ale i se všemi sekundárními dopady, které hrozba vyvolává. V případě teroristických útoků nedosahuje dopad i celého komplexu útoků spáchaných v jednom roce v rámci EU ani zlomku celkového počtu obětí, které mají na stejném území na svědomí např. dopravní nehody, jejich dopad na vnitřní bezpečnost je však mnohem širší. Patří sem radikalizace části majoritní populace, nárůst extremistických a populistických uskupení a politických proudů, které podobně jako teroristé šíří nenávist, strach a nabízejí jednoduchá a radikální řešení. Celospolečenské psychologické, ekonomické a politické dopady teroristických útoků tak mohou výrazně převážit dopady faktické.

Hrozby lze třídit podle různých kritérií (podle původce – jedinec, stát, vyšší moc aj.; podle referenčního objektu – fyzická bezpečnost, bezpečnost objektů aj.; podle oblasti, ve které se hrozba projeví – ekonomické, vojenské, ekologické, politické aj.), tato třídění používaná v akademických textech však hned z několika důvodů nepostihují potřeby shrnutí závěrů Auditu národní bezpečnosti (dále jen „Audit“). Deset témat, která Audit zpracovává, nepředstavuje vyčerpávající výčet bezpečnostních hrozeb, kterým ČR musí zvládnout jak zabránit, tak v případě jejich propuknutí musí umět těmto hrozbám efektivně čelit, ale obsahuje pouze témata, která svou závažností dosahují míry způsobilé významně poškodit kvalitu vnitřní bezpečnosti státu. Dalším důvodem je současná propojenost témat, která se projevuje i v textu provázáním odkazů mezi jednotlivými kapitolami, přičemž se nejedná pouze o oblíbené „mediální zkratky“ propojující migraci a terorismus. V rámci Auditu není výjimkou propojení i pěti a více tematických celků, přičemž vzájemné vazby mezi hrozbami propojenými zpravidla jednotícím motivem jejich původce výrazně zvyšují hodnocení jejich závažnosti. Z toho důvodu při shrnutí textu dále zpracované hrozby nijak netřídíme.

Lze však konstatovat, že míru závažnosti zpracovaných hrozeb do velké míry ovlivňuje jejich provázanost. Do této skupiny hrozeb částečně spadá kapitola energetická, průmyslová a surovinová bezpečnost a dále kapitoly hrozby v kyberprostoru, působení cizí moci, ale i kapitola extremismus, terorismus a bezpečnostní aspekty migrace a především zastřešující kapitola hybridní hrozby a jejich vliv na bezpečnost občanů. Kapitoly, jejichž hrozby mají větší potenciál být provázané v rámci jednotné kampaně, pak častěji definují systémové nedostatky připravenosti státu hrozby detekovat, absenci strategického zakotvení řešení hrozby, nedostatečnou nebo zcela chybějící kapacitu pro plnění úkolů při předcházení a potírání hrozeb, nedostatky nebo neexistenci cvičení praktických situací souvisejících s propuknutím hrozby a částečně i nedostatky legislativní.

Vzhledem k rozsahu Auditu není smyslem shrnutí opakovat ve zkrácené formě východiska a doporučení každé jednotlivé kapitoly, je však naší ambicí vyjádřit se alespoň obecně k okruhům úkolů či doporučení, které Audit vládě předkládá k úvaze. Napříč celým dokumentem můžeme identifikovat několik oblastí, ve kterých jednotlivé kapitoly dospěly k podobným závěrům, a to jak tematicky provázaným nebo izolovaným. Vzhledem k potřebě propojit doporučení a úkoly tam, kde jejich propojení může znamenat přínos ať z hlediska tematické spřízněnosti, nebo kvůli potřebě rozložit účelně finanční prostředky státu při jejich naplňování, považujeme za nutné navržená opatření rozčlenit do větších celků a na návrhy, u nichž to jejich specifičnost odůvodňuje, poukázat zvlášť.

ČR má dílčí strategie a koncepce pro většinu jednotlivých hrozeb, nicméně ty definují, jak dosáhnout ideálního stavu. Audit si na druhou stranu stanovil za cíl zjistit, jak na tom jsme právě teď v roce 2016, jak je stát připraven čelit bezpečnostním hrozbám ve vytipovaných nejzávažnějších oblastech a jaká je jeho odolnost při přímé konfrontaci s nebezpečím. Audit posuzoval, zda máme dobře nastavenou legislativu a jak pružně je bezpečnostní systém schopný reagovat. Prověřil také schopnost komunikace a spolupráce jednotlivých složek a dále to, zda jsou adekvátně zapojeny instituce, bezpečnostní sbory, orgány krizového řízení a tam, kde je to třeba i kraje, města a obce i soukromá sféra. Zhodnotil i kapacitu, kterou stát pro předcházení nebo potlačování jednotlivých hrozeb vyčlenil. Proto můžeme vymezit následující okruhy, ve kterých závěry jednotlivých kapitol vznesly doporučení:

• Legislativní (doporučení od obecného požadavku revidovat právní nástroje po velmi konkrétní návrhy dílčích změn příslušné úpravy vznesly všechny kapitoly kromě antropogenních hrozeb).
  Kromě opakovaných návrhů směřujících do oblasti práva trestního stojí za zmínku kritika nedostatečného zohlednění bezpečnostních aspektů v případě výkonu práva na svobodný přístup k informacím podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (působení cizí moci a hrozby v kyberprostoru).
• Personální/kapacitní – několik kapitol signalizovalo potřebu navýšit kapacitu osob, které se hrozbou zabývají, případně stabilizovat personální situaci u kompetentních orgánů, dále byla zmíněna i otázka zvyšování specializace. Jedná se o kapitoly hrozby antropogenní, hrozby přírodní, bezpečnostní aspekty migrace, organizovaný zločin a hrozby v kyberprostoru. V několika případech kapitoly identifikovaly přímo absenci kapacity k řešení problému (působení cizí moci, hybridní hrozby a jejich vliv na bezpečnost občanů). Častý je rovněž požadavek na další vzdělávání osob odpovědných za řešení hrozby (migrace, působení cizí moci).
  V souvislosti s doporučeními, která míří do oblasti personální, není bez zajímavosti, že dvě kapitoly identifikovaly jako problematickou úpravu zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, a to konkrétně jako faktor snižující personální flexibilitu státní správy (migrace) a úpravu negativně ovlivňující otevřenost státní správy vůči odborníkům ze soukromého sektoru (organizovaný zločin).
• Z povahy činnosti bezpečnostní komunity, a to nejen v případě zpravodajských služeb, přirozeně vyplývá trend poznatky i metodu práce utajovat. Přesto v případě Auditu nejsou doporučení týkající se potřeby posílit koordinaci pro vyhodnocování hrozeb jen povinným upozorněním na známý fakt. Zařazení tématu hybridních hrozeb mezi 10 nejzávažnějších bezpečnostních témat odhalilo nedostatek koordinace právě v případě aktivní hybridní kampaně vedené s úmyslem poškodit nejen ČR, ale i celou evropskou integraci, které se ČR účastní. Moderní aspekt této situace je spatřován zejména v tom, že vyhodnocování a návrhy opatření nelze omezit jen na bezpečnostní komunitu, ale systém musí umět propojit větší okruh oblastí sociálního, ekonomického, právního i politického života společnosti tak, aby dokázal propojit dílčí útoky nízké závažnosti a správně odhadoval míru rizika spojeného s jejich souhrnem. Potřebu koordinace tak zdůrazňují téměř všechny kapitoly Auditu, nicméně kapitoly hybridní hrozby a jejich vliv na bezpečnost občanů a působení cizí moci zdůrazňují právě tento aspekt identifikovaného nedostatku a hodnotí jej jako závažný.
• V úzké souvislosti s předchozí poznámkou pak Audit přichází s jasně identifikovanou potřebou podpory dlouhodobého rozvoje komunikační infrastruktury a technologií veřejné správy a eGovernmentu pro využití při zajišťování vnitřního pořádku a bezpečnosti, bezpečnosti státu a řešení krizových situací. Bezpečná a dostatečně odolná cesta přenosu informací mezi dotčenými složkami státní moci, jejichž informační a rozhodovací potenciál je klíčový pro případ rychlé reakce, je nezbytným technickým předpokladem odolnosti státu vůči všem hrozbám bez rozdílu. Tento požadavek se objevuje ve více než polovině zpracovaných kapitol a je doprovázen i definicí potřeby cvičit využívání komunikačních kanálů v krizových situacích.
• Jako zásadní z Auditu vyplývá téma spolupráce s veřejností a soukromými subjekty, která prostupuje celou řadou kapitol jak ve formě požadavku na větší zapojení soukromých subjektů na odpovědnosti za zajišťování bezpečnosti ve spolupráci se státem (terorismus, antropogenní hrozby, přírodní hrozby), tak ve formě aktivní komunikace státu a veřejnosti (migrace, extremismus, působení cizí moci, terorismus, přírodní hrozby a hybridní hrozby). Z kapitol hybridní hrozby a působení cizí moci vyplynul požadavek na vytvoření koncepčního přístupu (případně posílení, jak je uvedeno) ke strategické komunikaci státu jak dovnitř ČR, tak vně.
• Mezi úkoly s dlouhodobým dopadem zazněl opakovaně i požadavek na doplnění témat v rámci vzdělávacích programů školského systému, ať už se jedná o výchovu k bezpečnosti, nebo posilování občanské nebo mediální gramotnosti (antropogenní hrozby, přírodní hrozby, hybridní hrozby, působení cizí moci).
• Několika kapitolami prochází i jednoznačná podpora a další prohlubování bezpečnostního výzkumu, který je jedním z nepřímých nástrojů rozvoje bezpečnosti. Umožňuje systematické využívání kapacit dynamicky se rozvíjejícího výzkumného sektoru k rozvoji schopností bezpečnostního systému. Je však třeba mít na zřeteli, že jde o nástroj, který přináší výsledky ve středně a dlouhodobém horizontu, a jeho efektivní fungování je podmíněno úzkou spoluprací ze strany potenciálních uživatelů výsledků této výzkumné činnosti v přípravě nástrojů podpory, ale zejména při realizaci projektů, testování a evaluaci výsledků a jejich transferu do praxe. Na tento aspekt rozvoje bezpečnosti odkazují kapitoly přírodní hrozby, antropogenní hrozby, bezpečnostní aspekty migrace a působení cizí moci.

Předložením materiálu ke schválení vládě práce spojená s Auditem nekončí, nicméně pozitivní je, že bezpečnostní komunita rozhodně nestojí na začátku a bez zkušeností. Audit prokázal, že zpracované hrozby jsou v systému podchyceny dobře a identifikované problémy spojené s jejich řešením jsou problémy dílčí, které pravidelně vyvstávají v běžném bezpečnostním provozu a jejich řešení jsou navrhována, diskutována a prosazována průběžně. Zároveň však Audit odhalil nedostatečnou kapacitu systému vyhodnocovat a reagovat na komplexní propojování hrozeb. V několika oblastech doporučení, na jejichž plnění panuje v bezpečnostní komunitě shoda, již byly podniknuty konkrétní kroky k plnění doporučených opatření. Po schválení Auditu vládou MV ve spolupráci s dalšími gestory vypracuje akční plán k plnění jednotlivých úkolů a stanoví pravidelné termíny jeho vyhodnocování, přičemž vládu bude o plnění úkolů informovat v jím stanovených termínech. Konkrétní forma plnění doporučení bude součástí akčního plánu a vznikne ve spolupráci s gestory jednotlivých úkolů.

Audit národní bezpečnosti, kompletní dokument ke stažení.