Aktuálně

27. 10. 2009 14:54

Projev ministra pro evropské záležitosti Štefana Füleho v rámci vystoupení před Ústavním soudem ČR

Vážený pane předsedo, vážení soudci Ústavního soudu,

dovolte mi, abych se ve stručnosti vyjádřil jak k samotnému návrhu skupiny senátorů na posouzení souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem, tak i k písemným vyjádřením dalších účastníků, zejména prezidenta republiky. Lisabonská smlouva je předmětem předběžného přezkumu ústavnosti před Ústavním soudem již podruhé. Vláda respektuje právo skupiny senátorů obrátit se v této věci na Ústavní soud a je přesvědčena, že jejich návrh napomůže odstranit ty poslední pochybnosti o souladu Lisabonské smlouvy s českým ústavním pořádkem, které ještě mohou u části naší politické reprezentace přetrvávat. Zároveň oceňuji odpovědný přístup Ústavního soudu k této otázce, který, jakkoliv při svém rozhodování nesmí brát v úvahu politické aspekty, zohlednil naléhavost otázky ratifikace Lisabonské smlouvy při organizaci své práce a rozhodl o přednostním projednání tohoto návrhu.

Než přistoupím k samotné věcné argumentaci, rád bych v prvé řadě odkázal na vyjádření vlády k návrhu skupiny senátorů, které bylo schváleno na mimořádné schůzi vlády dne 15. října usnesením č. 1295 a doručeno Ústavnímu soudu téhož dne. Nyní se však pokusím zaměřit na problematiku Lisabonské smlouvy v širším kontextu všech výhrad, které k ní dosud byly vzneseny.

Vláda zastává od chvíle, kdy předložila oběma komorám Parlamentu Lisabonskou smlouvu k souhlasu s ratifikací, jasný postoj, že celá smlouva je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Již ve svém vyjádření k návrhu Senátu na ústavní přezkum Lisabonské smlouvy v loňském roce vláda uvedla řadu argumentů, které vyvracely možné pochyby o ústavní konformitě některých ustanovení smlouvy. Na základě obsáhlé právní analýzy došla k závěru, že smlouva je v celém svém rozsahu  plně v souladu s českým ústavním pořádkem. Ústavní soud se přesto omezil pouze na přezkum konkrétně zpochybňovaných ustanovení, a nevyloučil tak možnost dalších přezkumů.

Právě v této souvislosti bych se nicméně rád v obecné rovině dotkl procedurálních podmínek takového přezkumu. Jsem totiž přesvědčen, že zejména u mnohostranných mezinárodních smluv je s ohledem na zvláště vysoké nároky na dodržování principu právní jistoty a důvěryhodnosti mezi smluvními partnery potřeba důkladně zvážit, jak judikaturou či právní úpravou limitovat prostor pro opakovaná podání dalších návrhů na přezkum. Jsem si samozřejmě vědom judikatury Ústavního soudu v této věci. Domnívám se však, že nynější stav není dlouhodobě u mnohostranných mezinárodních smluv udržitelný. Vláda je přesvědčena, že již v dřívějším, a nyní znovu i v tomto řízení měli již všichni legitimovaní navrhovatelé možnost formulovat své pochyby o ústavnosti Lisabonské smlouvy. Pokud Ústavní soud dojde k závěru, že i nyní napadaná ustanovení neodporují ústavě, nebrání podle názoru vlády již nic tomu, aby i smlouva jako celek byla definitivně prohlášena za konformní s ústavním pořádkem. V každém případě by však měla být do budoucna stanovena procedurální pravidla postupu v obdobných případech.

Procedurálních náležitostí se týká i možnost doplňování podání o nové obsahové části. I zde se vláda domnívá, že je zapotřebí buď určit zvláštní pravidla postupu v řízení tohoto typu před Ústavním soudem, nebo použít subsidiárně ustanovení občanského soudního řádu pro koncentraci řízení. V opačném případě by mohla být možnost doplňování zneužívána k čistě obstrukčním účelům.

Nyní bych se rád zaměřil na jednotlivé části samotného podání navrhovatelů. Ve všech částech přitom odkazuji na podrobnější písemné vyjádření vlády.

K části I.

V první části návrhu je zpochybňován soulad s ústavním pořádkem Lisabonské smlouvy jako celku a smluv, jež jsou Lisabonskou smlouvou měněny, jako celku, a to pro údajný rozpor s principy svrchovaného, demokratického právního státu. Na mnohá z tvrzení navrhovatelů dal Ústavní soud dostatečnou odpověď již loňským nálezem k Lisabonské smlouvě. Navíc ústavní přezkum již platných ustanovení mezinárodních smluv, které jsou již pro Českou republiku závazné,  není předmětem tohoto řízení. K hlavním argumentům týkajícím se samotné novelizace provedené Lisabonskou smlouvou lze říci následující:

Lisabonská smlouva rozhodně nenarušuje princip ideologické neutrality státu zakotvený v článku 2 Listiny základních práv a svobod. Princip tzv. „politické neutrality“, o němž navrhovatelé hovoří, je v této souvislosti zavádějící. Česká republika není hodnotově neutrálním státem, jak vyplývá z konstrukce základních práv, k níž se ve své Ústavě hlásí. Princip ideologické neutrality nelze vykládat jako princip absolutní hodnotové amorfnosti. Přitom hodnoty, z nichž český ústavní pořádek vychází, jsou plně slučitelné s hodnotami, jež ctí Unie, a s principy obsaženými v cílech Unie.

Požadavek navrhovatelů, podle kterého by měla předběžnému souhlasu Parlamentu podléhat všechna hlasování (v Radě, resp. v Evropské radě) o záležitostech, „které by na vnitrostátní úrovni vyžadovaly přijetí zákona či jinou formu souhlasu Parlamentu“ pomíjí faktický účel čl. 10a Ústavy. Přenos výkonu zákonodárných kompetencí Parlamentu na nadnárodní úroveň by pak byl de facto vyloučen. Případný systém předběžného souhlasu lze samozřejmě zakotvit v případě, že si jej Parlament vyhradí (což se také stalo), nicméně pouze jako doplňující prvek, jenž na samotném kompetenčním transferu nic nezmění. Nutnost takové procedury rozhodně z českého ústavního pořádku nevyplývá.

K obecné argumentaci týkající se údajného ohrožení svrchovanosti je třeba zdůraznit, že ani koncept společné obrany, ani otevřenost integračního procesu nikterak nezakládají evropskou federální státnost. Přenos výkonu kompetencí státu v delegačním vztahu neoslabuje možnost státu rozhodnout o případném stažení příslušných kompetencí zpět na sebe. Tomu ostatně odpovídá i jasné právo Ústavního soudu rozhodovat s konečnou platností o případném jednání orgánů Evropské unie ultra vires. Nicméně i v této věci lze odkázat na dřívější nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě.

 Pokud jde o ostatní tvrzení navrhovatelů týkající se především formálních náležitostí Lisabonské smlouvy, jako je např. otázka konsolidovaného textu nebo možnosti dodatečných oprav, odkazuji pro stručnost na podrobnou argumentaci v písemném vyjádření vlády.

S ohledem na skutečnosti, které jsem uvedl a jež jsou v podrobnostech rozvedeny ve zmíněném písemném vyjádření, se vláda domnívá, že argumenty navrhovatelů ve prospěch údajného rozporu Lisabonské smlouvy jako celku s ústavním pořádkem obsažené v I. části návrhu jsou neopodstatněné.

K části II.

Ve druhé části  podání navrhovatelé napadají již jednotlivá ustanovení novelizované Smlouvy o Evropské unii. Nejprve je namítáno, že článek 7 této smlouvy upravující pravidla pro pozastavení určitých členských práv obsahuje „extrémně vágní a neurčitá“ slovní spojení, jež údajně umožňují „v podstatě jakýkoliv výklad“. Odhlédneme-li od skutečnosti, že stejný článek byl Ústavním soudem přezkoumáván již vloni, je třeba uvést, že neurčité právní pojmy stejného typu se objevují běžně v českém právním řádu i v mnohostranných mezinárodních smlouvách a nepřekračují meze přiměřené obecnosti. Z kontextu celého článku 7 přitom jasně vyplývá procedurální rámec pro používání těchto pojmů, který neposkytuje žádný prostor k jejich zneužití formou extenzivního výkladu.

Podobná argumentace jako v předchozím případě byla použita i u článku 8 Smlouvy o EU týkající se vztahů Unie s okolními zeměmi. Také zde jsou údajně slovní spojení „výsadní vztahy“ a „úzkými vztahy“ nesrozumitelná, z čehož má vyplývat, že článek 8 odporuje principům přiměřené obecnosti a dostatečné srozumitelnosti právního předpisu. K tomu mohu zopakovat, že ani v tomto případě nevybočují uvedené pojmy z běžných zvyklostí právních předpisů. Za pomoci standardních výkladových postupů, to znamená výkladu gramatického, systematického a podpůrně i historického lze bez obtíží odvodit jejich význam.

V dalších několika bodech napadají navrhovatelé zásadu zastupitelské demokracie zakotvenou v článku 10 Smlouvy o EU jako základ fungování Evropské unie. Je sice pravda, že přenos způsobu fungování zastupitelské demokracie známého z národních států na nadnárodní úroveň jako takový není přípustný, jak již ve svém Maastrichtském rozhodnutí konstatoval před mnoha lety Spolkový ústavní soud. Zdrojem legitimity a demokratické kontroly zůstávají nadále členské státy jako páni smluv. Na princip státnosti je vázán také princip demokratické reprezentace. Nicméně uvedenou zásadu zastupitelské demokracie je nutné chápat právě v této souvislosti, tedy jako konstatování společné tradice reprezentativní demokracie sdílené všemi členskými státy. Evropský parlament je potom třeba vnímat jako doplňkový systém zvýšení transparentnosti a demokratičnosti evropského rozhodovacího procesu. Rozhodně se zde nejedná o zakládání konkurenčního zdroje demokratické legitimity. Ta je v případě České republiky založena v jejím lidu a zprostředkovávána v tvorbě politické vůle Parlamentem České republiky. Tato základní linie reprezentativní demokracie je ostatně Lisabonskou smlouvou akcentována přiznáním zvláštní úlohy vnitrostátních parlamentů při kontrole výkonu svěřených pravomocí.

Ohledně argumentů zaměřených opět na způsob normativního vyjádření ustanovení, pokud jde o článek 17 Smlouvy o EU vymezující postavení Evropské komise a kritéria pro výběr jejích členů, lze opět odkázat na to, co jsem již zmínil. Za zmínku stojí jistě pojem „obecného zájmu Unie“. Ten je pouze doplňujícím kritériem, které lze uplatnit pouze v rámci přenesených kompetencí. Článek 17 totiž v žádném případě není kompetenční normou, která by Komisi umožňovala jednání „v obecném zájmu Unie“ nad rámec výslovně svěřených pravomocí. Pojem „obecného zájmu Unie“ tak nelze chápat například analogicky k pojmu „zájem všeho lidu“ používaném v české Ústavě, neboť plní ve smluvním základu pouze účel doplňkového kritéria, nikoli výchozího principu normotvorné činnosti. V kontextu Smluv jako celku představuje „obecný zájem Unie“ uskutečňování cílů Unie při současném respektování jejích základních hodnot. Podobně lze argumentovat i v případě „evropanství“ členů Evropské komise, byť zde musím konstatovat, že jeho překlad do českého jazyka není příliš šťastný. Tento pojem je třeba vykládat s přihlédnutím k jiným jazykovým mutacím smlouvy spíše jako „evropskou angažovanost“ či „nasazení pro Evropu“. Smyslem je zajistit, aby se člen Komise ztotožňoval rámcově s myšlenkou evropské integrace, a tedy i se základními hodnotami a cíli organizace, pro níž pracuje. Takový princip je logickým požadavkem a není ideologicky motivován.

V dalším bodě podání navrhovatelé zpochybňují článek 20 Smlouvy o EU upravující institut tzv. posílené spolupráce. Podmínky navázání takové spolupráce ovšem nikterak neomezují výkon pravomocí členskými státy, neboť ji lze realizovat pouze v  rámci 1) unijního integračního procesu, 2) cílů a působnosti Unie, a 3) sdílených kompetencí. Zapojené státy tak nevykonávají vlastní pravomoci, ale pravomoci svěřené Unii. Kromě toho při posílené spolupráci zúčastněné členské státy využívají unijní institucionální struktury a mechanismy. Je proto logické, že tu jsou, s ohledem na cíle Unie, stanoveny konkrétní podmínky, včetně možnosti přistoupení dalších států.

Dále navrhovatelé uvádějí, že pojem „řádná správa věcí veřejných v celosvětovém měřítku“ v článku 21 odstavci 2 písmenu h) Smlouvy o EU upravujícím pravidla vnější činnosti Unie je hodnotově podbarvený a příliš obecný, a proto dotyčné ustanovení jako celek odporuje principu dostatečné srozumitelnosti právního předpisu, principu právní jistoty a principu politické neutrality ústavy. Zde mohu opět odkázat na již výše uvedené argumenty, včetně srovnání s ostatními jazykovými mutacemi. Uvedené spojení tu vychází z teoretického konceptu „global governance“, jenž představuje normativní rámec, k němuž se vztahuje zahraniční politika všech demokratických států a zejména mezinárodních organizací. Cílem je zde vědomí společné odpovědnosti států i mezinárodních organizací za světový vývoj, nikoli světovládné nároky či prosazování ideologických postulátů.

K pasáži návrhu věnované kritice konceptu společné obrany podle článku 42 odstavce 1 Smlouvy o EU lze nejprve obecně podotknout, že tu nejde o nutné vyústění integrace, nýbrž o modalitu, o níž musí rozhodnout všechny státy. Především však koncept společné obrany podle názoru vlády jako takový nepředstavuje narušení principu svrchovanosti státu. Jinak by i celé ustanovení článku 43 Ústavy postrádalo smysl. Valná část plnění mezinárodních závazků podle tohoto článku představuje totiž prvky společné obrany. V této souvislosti umožňuje článek 49 písmeno b) Ústavy uzavírání „spojeneckých, mírových a jiných politických“ smluv. Na principu „kolektivní obrany“ spočívá i Severoatlantická smlouva, jejíž je Česká republika signatářem. Dovedení tvrzení navrhovatelů do důsledků by vedlo mimo jiné k paradoxnímu závěru o protiústavnosti účasti České republiky na společném obranném systému NATO.

Konečně k posledním bodům návrhu týkajícím se možnosti vystoupení z Unie podle článku 50 Smlouvy o EU mohu jen v krátkosti konstatovat, že podmínky upravující proces vystoupení jsou zcela adekvátní náročnosti takového kroku, s ohledem na stupeň právní a politické provázanosti mezi členskými státy. I časový rámec dvou let je přiměřenou lhůtou ve srovnání se standardní délkou jednoho roku dispozitivně stanovenou Vídeňskou úmluvou o smluvním právu. Co je však obzvláště důležité zdůraznit a co patrně navrhovatelé při své argumentaci opomněli vzít v úvahu, je skutečnost, že vystoupení členského státu není podmíněno uzavřením dohody o vystoupení. Pokud se dohodu o vystoupení nepodaří uzavřít, vystupující stát přestane být členem Unie po uplynutí dvou let od oznámení svého úmyslu vystoupit. Postup procesu vystoupení odpovídá i v ostatních částech obdobným mezinárodněprávním instrumentům a je podle názoru vlády plně v souladu s ústavním pořádkem ČR.

K části III.

V části III. podání navrhovatelé napadají článek 78 odstavec 3 a článek 79 odstavec 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, jež se týkají politiky azylu a imigrace. Podle nich tato ustanovení „představují právní základ pro budoucí rozhodování orgánů Unie, která země přijme kolik a jakých uprchlíků z třetích zemí.“ Argumentace navrhovatelů však nerespektuje ani přesné znění dotyčných ustanovení a zcela opomíjí jejich kontext.  Například hned v odstavci 5 napadaného článku 79 je členským státům zaručeno právo stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících na jejich území s cílem hledat práci či podnikat jako samostatně výdělečná osoba. Kromě toho, že zpochybňovaná ustanovení naplňují princip solidarity jako výchozí zásadu Evropské unie, rozhodují o opatřeních, jež navrhovatelé napadají, samy případně dotčené členské státy. O rozporu s principem svrchovanosti tu lze stěží uvažovat. Nakonec je nutné připomenout, že podstatná část napadených ustanovení představuje již dnes platnou součást primárního práva, a to v článku 64 odstavci 2 Smlouvy o založení Evropského společenství.

K části IV.

K části IV. návrhu, která se týká tzv. „irských záruk“, musím především poukázat na právní názor vlády, že k požadovanému konstatování, že Rozhodnutí hlav států a předsedů vlád 27 členských států EU zasedajících v Evropské radě ve vztahu k obavám irského lidu týkajícím se Lisabonské smlouvy je mezinárodní smlouvou podle čl. 10a Ústavy, není Ústavní soud věcně příslušný. Toto rozhodnutí totiž nespadá do kategorie mezinárodních smluv, které podléhají předběžnému přezkumu ústavnosti. Navíc navrhovatelé pouze žádají Ústavní soud o potvrzení jejich úsudku, což je z formálního hlediska zcela nepřípustné, jak ostatně Ústavní soud nedávno uvedl ve svém usnesení o odmítnutí návrhu ve věci novel jednacích řádů komor Parlamentu.

Na základě uvedené argumentace ke všem čtyřem částem původního návrhu senátorů podaného 29. září Ústavnímu soudu vláda došla k jednoznačnému závěru, že Lisabonská smlouva je jak v jednotlivých napadaných ustanoveních, tak i jako celek v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

 

K doplnění návrhu skupiny senátorů ze dne 15. října 2009

Dále bych chtěl využít této příležitosti a vyjádřit se k doplnění návrhu skupiny senátorů ze dne 15. října. To bylo vládě zasláno Ústavním soudem dopisem z 16. října, v němž byla vládě poskytnuta možnost vyjádřit se k němu přednesem v rámci ústního jednání. Tohoto práva nyní využívám, a proto bude má argumentace v této části obsáhlejší. Současně předávám toto mé vystoupení Ústavnímu soudu v písemné podobě.

V doplnění ke svému původnímu návrhu se navrhovatelé zaměřují na tři okruhy otázek: způsob vymezení pravomocí Unie, trestní pravomoci Unie a implicitní vnější pravomoci Unie.

Výlučná a sdílená pravomoc Unie

Navrhovatelé v bodě 7 doplnění svého návrhu nejprve zpochybňují způsob vymezení oblasti tzv. sdílených pravomocí. Podle jejich tvrzení jsou tyto pravomoci „velmi obecné a příliš široce definované“, a proto na základě takového způsobu definice sdílených pravomocí není „objem přenesených pravomocí přesně určen“. Touto otázkou se dle mého názoru již Ústavní soud zabýval. V bodě 134 svého lisabonského nálezu upozornil na článek 2 odstavec 6 Smlouvy o fungování EU, podle kterého rozsah a způsob výkonu pravomocí určují ustanovení Smluv týkající se jednotlivých oblastí. Navrhovateli zpochybněný článek 4 odstavec 2 Smlouvy o fungování EU tady dle Ústavního soudu  „nezakládá nějakou neomezenou kompetenční klauzuli v oblasti sdílených pravomocí, ale jen deklaruje hlavní oblasti, kde se sdílené pravomoci projeví; každá jednotlivá pravomoc však musí být v každém případě specifikována v relevantní části příslušné smlouvy.“ Jedná se o konkretizaci principu svěření pravomocí, kdy v souladu s článkem 5 odst. 2 Smlouvy o EU „Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům.“.

K výtce údajné přílišné obecnosti určení sdílených kompetencí musím rovněž říci, že jistá míra obecnosti vymezení kompetenčního řádu Unie jako takového je nezbytná právě proto, že se nejedná o federální státní útvar, nýbrž mezinárodní organizaci sui generis. Dualistický systém, tedy jasné oddělení kompetenčních sfér, by narážel na princip, podle něhož se činnost Unie odvíjí v prvé řadě z určitých představ o jejích cílech a úkolech. Jasné oddělení národních a nadnárodních kompetencí, které navrhovatelé postrádají, by znemožnilo naplňování cílů, u nichž je někdy nutno – pomocí generálních zmocňujících klauzulí – zasáhnout i do oblastí, jež samy o sobě nespadají do sféry rozhodování Evropské unie.

Navrhovatelé současně napadají princip společné obranné politiky pro údajný rozpor s článkem 1 odst. 1 Ústavy. Zde lze odkázat na vyjádření vlády k původnímu návrhu. Mohu jen doplnit, že společná obranná politika rozhodně nezakládá kompetenci k výstavbě integrovaných branných sil a struktur velení, nebo rozhodovat o branných silách členských států. Jinak by ostatně Evropská unie přestala být vojenským aktérem, a stala by se sama vojenskou organizací, což je v rozporu se samotnými jejími cíli.

Také vymezení tzv. výlučných pravomocí tak, jak je uvedeno v článku 3 Smlouvy o fungování EU považují navrhovatelé za odporující článku 1 odst. 1 i článku 10a Ústavy ČR, a to zejména proto, že není stanovena povinnost Unie tuto pravomoc vykonávat, a v případě, že by tato fakticky vykonávána nebyla může nastat situace, že v oblasti výlučné pravomoci Unie “nebudou platit žádná pravidla“. V této souvislosti je třeba podotknout, že Lisabonskou smlouvou skutečně dochází k rozšíření explicitní úpravy výlučných kompetencí. Obsah výlučných kompetencí však rozšířen fakticky není, neboť tyto byly již dříve dovozeny judikaturou Evropského soudního dvora.

Výtka navrhovatelů by byla opodstatněná, pokud by vše, co náleží do oblastí vyjmenovaných v článku 3 Smlouvy o fungování EU, bylo zcela a absolutně vyňato ze státního rozhodování. Je ovšem třeba zdůraznit, že to, co skutečně spadá do výlučných kompetencí, nevyplývá jen z obecné úpravy v Lisabonské smlouvě, ale také z dalších kritérií stanovených podrobně judikaturou Evropského soudního dvora. Z tohoto hlediska je pouze jádro obchodní politiky skutečnou výlučnou kompetencí, zatímco státy mají samozřejmě nadále možnost uzavírat dvoustranné dohody s obchodním aspektem. Konečná interpretace tak bude příslušet v jednotlivých případech Evropskému soudnímu dvoru, potažmo i Ústavnímu soudu.

Je zde třeba také poukázat na judikaturu Evropského soudního dvora, která uznává nouzovou normotvornou kompetenci členských států. Tato přichází v úvahu právě tehdy, pokud Rada nepřijme opatření, jež jsou nevyhnutelně zapotřebí. Státy zde nevykonávají vlastní kompetence, nýbrž doplňkově v dobré víře naplňují kompetence EU, z čehož jim vyplývá i povinnost kooperace, včetně konzultace Evropské komise. Doktrína v této souvislosti hovoří o principu „států jako strážců obecného zájmu.“ Navíc je třeba připomenout, že Evropská unie je jako nositel výlučných kompetencí povinna tyto své kompetence vykonávat. Ze všech těchto skutečností vyplývá, že obava navrhovatelů, že „v oblastech výlučné kompetence Unie nebudou platit žádná pravidla“, je neopodstatněná.

Dále bych rád v této souvislosti odkázal na vyjádření vlády k návrhu Senátu z loňského roku.

Trestní pravomoci Unie

V bodech 13 a 14 doplnění svého původního návrhu zpochybňují navrhovatelé ustanovení článku 83 Smlouvy o fungování EU upravující trestněprávní oblast.  Rozpor s ústavním pořádkem spatřují v tom, že „Unie má dostat vlastní trestněprávní pravomoci, které nemají přesné kontury“. I k této otázce je třeba přistoupit z hlediska výše zmíněného konceptu svěření pravomocí, jejichž originálními nositeli zůstávají i nadále členské státy. Nejde tedy o „vlastní trestněprávní pravomoci Unie“, jak uvádějí navrhovatelé, nýbrž o pravomoci svěřené. Touto otázkou se již Ústavní soud ve svém lisabonském nálezu podrobně zabýval (bod 168 a násl.). Jde tedy již, dle názoru vlády, o věc rozsouzenou.

Výhrady navrhovatelů ohledně „nepřesných kontur“ trestněprávní pravomoci se patrně týkají (stejně jako v podání Senátu) článku 83 odstavce 1 třetího pododstavce Smlouvy o fungování EU, podle něhož na základě vývoje trestné činnosti může Rada přijmout rozhodnutí určující další oblasti trestné činnosti. Kritéria uvedená v tomto ustanovení jsou dle názoru vlády dostatečně přesná – tyto oblasti musí být stanoveny na základě vývoje trestné činnosti a musí spadat do oblasti mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem. Některé takové oblasti stanoví již přímo Smlouva o fungování EU. Rada v tomto případě navíc  rozhoduje jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Ústavní soud, stejně jako vláda ve svém vyjádření, zdůraznil ochranu v podobě tzv. záchranné brzdy,  kterou poskytuje České republice odstavec 3 téhož článku. Dle tohoto ustanovení člen Rady, který se domnívá, že by se návrh dotkl „základních aspektů jeho systému trestního soudnictví“, může požádat, aby se návrhem zabývala Evropská rada. Pak se řádný legislativní postup pozastaví a pokud bylo později dosaženo konsenzu, pozastavení řádného legislativního postupu se ukončí. Jak již zdůraznil Ústavní soud ve svém lisabonském nálezu (bod 170) „bez souhlasu České republiky tedy v podstatě není možné čl. 83 odst. 1 třetí pododstavec na náš právní řád aplikovat.“ Ústavní soud zde také souhlasil s názorem vlády, že i v rozsahu působnosti článku 83 odst. 1 mohou vnitrostátní parlamenty naplňovat svoji předběžnou kontrolní úlohu dle příslušných ustanovení Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality a že účelem předmětného ustanovení není arbitrární rozšiřování pravomocí Unie, ale zvýšení možností efektivně reagovat na bezpečnostní hrozby a trestnou činnost mimořádné nebezpečnosti, což lze považovat za zcela legitimní.

Tzv. „implicitní pravomoci“ ve vnějších vztazích dle článku 216 Smlouvy o fungování EU

V bodech 15 – 20 doplnění svého původního podání navrhovatelé napadají článek 216 Smlouvy o fungování Evropské unie pro údajný rozpor jeho případné aplikace s článkem 1 odst. 1 a článkem 10a Ústavy. Ústavní soud se již jednou tímto ustanovením Smlouvy o fungování EU zabýval, nicméně nyní je tento článek podle navrhovatelů napadán z jiných důvodů. Ve skutečnosti se ovšem jejich argumentace týká právě problematiky Ústavním soudem již zkoumané. Ústavní soud se totiž zabýval otázkou, nakolik článek 216 představuje kompetenční normu a nakolik vyhovuje kritériím demokratického právního státu a přenosu kompetencí podle článku 10a Ústavy. Tvrzení navrhovatelů o tom, že se Ústavní soud vůbec nezabýval souladem uvedeného ustanovení se zmíněnými články Ústavy, tedy rozhodně neobstojí, a novému přezkumu ve věci tudíž brání překážka věci pravomocně rozhodnuté.

K tomu lze dodat, článek 216 Smlouvy o fungování EU není kompetenční normou a nezakládá práva ani povinnosti, nýbrž má toliko deklaratorní charakter. Slovy Ústavního soudu, článek 216 pouze konstatuje, že „Unie v rámci svých pravomocí prostě uzavírá mezinárodní smlouvy“. Tento článek je tak nutné interpretovat v souvislosti s konkrétními ustanoveními Smlouvy o fungování EU, kterými jsou vymezeny pravomoci Unie. Právě v těchto ustanoveních Smlouvy o fungování EU jsou obsaženy relevantní kompetenční normy. V oblasti sjednávání mezinárodních smluv zachovává Lisabonská smlouva v zásadě současný model. Jediný podstatnější rozdíl je v tom, že Unie bude moci uzavírat mezinárodní smlouvy i v oblasti II. a III. pilíře. Tento rozdíl však nevyplývá z článku 216, ale z již zmíněných kompetenčních ustanovení Smlouvy o fungování EU a z ustanovení Smlouvy o EU o společné zahraniční a bezpečnostní politice. Přísnější nároky na normativní vyjádření právního textu, které plynou z principů demokratického právního státu, tak musí splňovat zejména zmiňovaná kompetenční ustanovení Smlouvy o fungování EU.

Článek 216 nezakládá implicitní vnější pravomoci Unie, ale pouze konstatuje, že Unie smí uzavírat mezinárodní smlouvy, má-li k tomu výslovné zmocnění v primárním právu EU. Jedná se tedy pouze o potvrzení výslovných vnějších pravomocí Unie a současně kodifikaci dosavadní judikatury Evropského soudního dvora o implicitních vnějších pravomocích Unie, na jejímž počátku stál rozsudek ve věci 22/70 AETR. Na bázi této judikatury se ustálila právní praxe. Její normativní zakotvení v zakládacích smlouvách lze s ohledem na transparentnost a právní jistotu jenom uvítat. Koncept implicitních vnějších pravomocí se bude muset pohybovat (ostatně stejně jako tomu bylo dosud) v rámci tvořeném programovými ustanoveními zakládacích smluv. Nebude-li nutné k dosažení vnitřních cílů podniknout vnější aktivitu, pak vnější implicitní pravomoc nebude dána.

Na závěr lze podotknout, že „rigoróznější přezkum“, o kterém Ústavní soud ve svém lisabonském nálezu hovoří, připouštěje nedostatečnou ohraničenost a jasnost ustanovení článku 216, lze vztáhnout na jednotlivé aplikace tohoto článku. V nich Ústavnímu soudu logicky přísluší – v duchu doktríny tzv. vybočujícího právního aktu – možnost posuzovat soulad dotyčného právního aktu s původním kompetenčním zmocněním provedeným ratifikací smlouvy podle článku 10a Ústavy. Příslušné pravomoci, jež představují referenční rámec takového přezkumu, přitom nejsou dány článkem 216, ale konkrétními kompetenčními ustanoveními Smlouvy o fungování Evropské unie.

Závěr k doplnění podání

Vzhledem k uvedeným skutečnostem je vláda přesvědčena, že jednotlivé články Smlouvy o fungování Evropské unie napadené doplněním návrhu skupiny senátorů, konkrétně články 2, 3, 4, 83 a 216 této smlouvy, nejsou v rozporu s ústavním pořádkem.

K doplnění učiněném navrhovateli bych rád uvedl, že prakticky veškerou argumentací  se už Ústavní soud zabýval ve svém lisabonském nálezu a také vláda se již k nim vyjádřila.

K vyjádření prezidenta republiky

Nyní bych rád stručně zareagoval na vyjádření prezidenta republiky k návrhu skupiny senátorů, zaslané Ústavnímu soudu dne 16. října.

Prezident v samotném závěru svého vyjádření navrhuje, aby Ústavní soud rozhodl o souladu Lisabonské smlouvy jako celku s ústavním pořádkem, resp. s článkem 1 odst. 1 Ústavy a článkem 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tento návrh vláda podporuje. K důvodům, které by měly Ústavní soud vést k takovému postupu, jsem se již vyjádřil v úvodu svého vystoupení.

Narozdíl od prezidenta se však nedomnívám, že nález Ústavního soudu ve věci Lisabonské smlouvy z minulého roku představuje jen jakýsi dílčí a pouze malý krok v předběžné kontrole ústavnosti této mezinárodní smlouvy. Naopak, jsem přesvědčen, že tímto nálezem byla Ústavním soudem většina sporných otázek týkajících se Lisabonské smlouvy, a to i těch, které nyní předkládají navrhovatelé, případně prezident republiky, již zodpovězena. Přestože totiž výrok tzv. lisabonského nálezu zahrnuje pouze některá ustanovení Lisabonské smlouvy, je zcela nepochybné, že Ústavní soud neposuzoval tato ustanovení izolovaně, nýbrž v jejich vzájemných souvislostech s jinými částmi této smlouvy i v kontextu její celkové koncepce. Ústavní soud se v tomto nálezu vyjádřil k takovým otázkám, jako např. vztah Lisabonské smlouvy k základním charakteristikám České republiky jako svrchovaného, jednotného a demokratického právního státu, meze přenosu pravomocí České republiky na mezinárodní organizaci či nepřípustnost změny podstatných náležitostí demokratického právního státu.

Na tomto místě považuji za potřebné vyjádřit se především k pěti otázkám prezidenta republiky, které jsou obsaženy v části B jeho vyjádření.

Pokud jde o první otázku prezidenta republiky, domnívám se, že Ústavní soud se ve svém nálezu jednoznačně vyslovil i k zachování svrchovanosti České republiky po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, přičemž v této souvislosti zdůraznil, že on sám zůstává vrcholným ochráncem české ústavnosti, a to i proti eventuálním excesům unijních orgánů a evropského práva. Ústavním soudem nastíněný koncept sdílené suverenity na tomto závěru nemůže nic změnit.

V případě prezidentovy druhé otázky týkající se přímého vnitrostátního účinku právních předpisů Unie se Ústavní soud dotkl této problematiky v pasáži lisabonského nálezu odkazující na jeho dřívější rozhodnutí ve věci tzv. cukerných kvót. Z tohoto výkladu je bez jakýchkoliv pochyb zřejmé, že Ústavní soud považuje princip přímé použitelnosti a přímého účinku za elementární znak komunitárního práva, resp. některých právních aktů Společenství s tím, že tyto účinky komunitárního práva byly ve vztahu k České republice založeny Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii, která byla schválena v referendu v režimu článku 10a Ústavy, ratifikována prezidentem republiky a řádně vyhlášena. Princip přímé použitelnosti a přímého účinku je již dnes součástí komunitárního práva a je jako takový aplikován i vnitrostátními soudy členských států, tedy i soudy českými. Lisabonská smlouva přitom neobsahuje žádné ustanovení o přímém účinku právních předpisů Unie, ten bude nadále působit v rozsahu vyplývajícím z dosavadní judikatury Evropského soudního dvora. Pokud jde o přímou použitelnost některých právních aktů Unie, Lisabonská smlouva přejímá beze zbytku současnou úpravu v článku 249 Smlouvy o založení Evropského společenství.

Co se týká třetí otázky prezidenta republiky směřující k právní povaze Listiny základních práv Evropské unie, Ústavní soud ve svém lisabonském nálezu dovodil, že má-li mít Listina stejnou právní sílu jako Smlouvy, znamená to, že je třeba ji považovat za součást primárního práva. To ovšem nutně neznamená, že Listina samotná je mezinárodní smlouvou. Vláda se již ve svém vyjádření v předešlém řízení o posouzení ústavnosti Lisabonské smlouvy vyslovila v tom smyslu, že Listina je po formální stránce samostatným dokumentem nekonsensuální povahy a nikoliv stricto sensu mezinárodní smlouvou. Pro Českou republiku bude Listina stejně jako ostatní primární právo, a od něj odvozené sekundární právo EU závazná, na základě Smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii, která byla přijata podle článku 10a Ústavy, a následné změny zakládacích smluv provedené ve stejném režimu. Ústavní soud přezkoumal Listinu jako celek a shledal, že je v souladu s ústavním pořádkem.

Pokud jde o čtvrtou otázku prezidenta republiky, domnívám se, že Ústavní soud ve svém lisabonském nálezu jednoznačně vyslovil, že „Lisabonská smlouva nic nemění na základní koncepci stávající evropské integrace a že Unie i po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zůstane specifickou organizací mezinárodněprávní povahy“. Že se bude i nadále jednat o mezinárodní organizaci, na níž může Česká republika v souladu s článkem 10a Ústavy přenášet některé pravomoci, je pak z uvedeného nálezu Ústavního soudu, zejména z pasáže týkající se pravomocí Unie, zcela zřejmé. Vytýkaná specifika, jimiž Evropská unie oproti běžným mezinárodním organizacím bezesporu disponuje, existovala již v okamžiku přístupu České republiky. Vstupem Lisabonské smlouvy v platnost přitom základní charakteristiky Evropské unie nedoznají substantivních změn. Půjde o tutéž organizaci, ke které v roce 2004 Česká republika přistoupila.

Konečně pokud jde o prezidentovu pátou otázku, domnívám se, že ve svém nálezu Ústavní soud jasně dovodil, že ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii nelze implicitně vztahovat i na Lisabonskou smlouvu, i kdyby tato nepřímo novelizovala Smlouvu o přistoupení České republiky k Evropské unii. Uvedený ústavní zákon byl koncipován pouze pro přistoupení České republiky k Evropské unii a tímto okamžikem byl konzumován. Tato úprava proto nemůže být aplikovatelná na Lisabonskou smlouvu, jíž se nepřistupuje k Evropské unii.

Na závěr mého vystoupení bych rád shrnul, že vláda České republiky podrobila Lisabonskou smlouvu, návrh skupiny senátorů včetně jeho pozdějšího doplnění, i vyjádření prezidenta republiky důkladné právní analýze, na základě které dospěla k závěru, že Lisabonská smlouva v jednotlivých napadených částech, jakož ani jako celek není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

Děkuji Vám za pozornost.

vytisknout   e-mailem   Facebook   twitter

Fotogalerie [F] fotogalerie